我國(guó)政府采購(gòu)制度研究

一 、我國(guó)推行政府采購(gòu)制度的意義與作用 

（一）政府采購(gòu)與政府采購(gòu)制度 

政府采購(gòu)（又稱(chēng)公共采購(gòu)）是指各級(jí)政府為了日常政務(wù)活動(dòng)的開(kāi)展或者為公眾提供公共服務(wù)的需要，按照法定的方式和程序，購(gòu)買(mǎi)商品和服務(wù)的行為。 

與一般采購(gòu)相比，政府采購(gòu)具有以下特點(diǎn)： 

1．采購(gòu)資金主要表現(xiàn)為政府性資金； 

2．采購(gòu)目的主要是實(shí)現(xiàn)政府職能； 

3．采購(gòu)范圍廣、規(guī)模大； 

4．采購(gòu)過(guò)程要求能夠較充分地體現(xiàn)公平、公正、公開(kāi)的原則； 

5．采購(gòu)制度一般是圍繞政府的一定時(shí)期的一定目標(biāo)而制定的，具有較強(qiáng)的政策性。 

政府采購(gòu)制度是指有關(guān)政府采購(gòu)的一系列法規(guī)、政策和制度的總稱(chēng)。其基本內(nèi)容體現(xiàn)在以下四個(gè)方面： 

1．政府采購(gòu)法規(guī)：主要表現(xiàn)為各國(guó)分別制定的適合本國(guó)國(guó)情的《政府采購(gòu)法》，該項(xiàng)法規(guī)主要包括：總則、招標(biāo)、決議、異議及申訴、履約管理、驗(yàn)收、處罰等內(nèi)容。 

2．政府采購(gòu)政策：即政府采購(gòu)的目的，采購(gòu)權(quán)限的劃分，采購(gòu)調(diào)控目標(biāo)的確立，政府采購(gòu)的范圍、程序、原則、方式方法，信息披露等方面的規(guī)定。 

3．政府采購(gòu)程序：即有關(guān)購(gòu)買(mǎi)商品或勞務(wù)的政府單位采購(gòu)計(jì)劃擬定、審批、采購(gòu)合同簽訂、價(jià)款確定、履約時(shí)間、地點(diǎn)、方式和違約責(zé)任等方面的規(guī)定。 

4．政府采購(gòu)管理：即有關(guān)政府采購(gòu)管理的原則、方式，管理機(jī)構(gòu)、審查機(jī)構(gòu)與仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)置，爭(zhēng)議與糾紛的協(xié)調(diào)與解決等規(guī)定。 

（二）我國(guó)建立政府采購(gòu)制度的意義與作用 

建立和推行政府采購(gòu)制度在我國(guó)還剛剛起步，但政府支出中政府采購(gòu)行為則一直存在。據(jù)有關(guān)方面測(cè)算，近年，我國(guó)政府采購(gòu)日均量已達(dá)20億元，年政府采購(gòu)總量7200多億元。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的政府采購(gòu)表現(xiàn)為財(cái)政預(yù)算分配后各購(gòu)買(mǎi)實(shí)體的分散采購(gòu)形式。即：由財(cái)政部門(mén)每年根據(jù)預(yù)算和各預(yù)算單位的用款進(jìn)度層層下?lián)芙?jīng)費(fèi)，各支出單位根據(jù)需要自行購(gòu)買(mǎi)。這與傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，其中政府對(duì)財(cái)政資金的使用管理，體現(xiàn)在嚴(yán)格的物資審批中。但在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，這種傳統(tǒng)的政府采購(gòu)行為方式與“兩個(gè)根本性轉(zhuǎn)變”改革環(huán)境存在嚴(yán)重的相脫節(jié)。一方面，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，買(mǎi)方市場(chǎng)逐步成長(zhǎng)壯大，各購(gòu)買(mǎi)實(shí)體的自主權(quán)明顯擴(kuò)大，政府采購(gòu)牽涉的范圍更加廣泛；另一方面，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府支出管理制度并未建立，財(cái)政資金使用的監(jiān)督管理機(jī)制不力。實(shí)際運(yùn)行中不可避免地造成采購(gòu)行為不規(guī)范；財(cái)政支出資金使用效益低下；采購(gòu)過(guò)程以部門(mén)或小集團(tuán)利益為重并引發(fā)不同程度的“暗箱操作”和腐敗行為；弱化政府、財(cái)政的宏觀(guān)調(diào)控能力。 

因此，探索、建立政府采購(gòu)制度是體制轉(zhuǎn)軌中財(cái)政預(yù)算支出管理改革的必然要求，而政府機(jī)構(gòu)改革亦要求政府轉(zhuǎn)變社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呼喚政府采購(gòu)制度的建立、健全和完善。 

1．建立政府采購(gòu)制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下強(qiáng)化政府宏觀(guān)調(diào)控的需要?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行要求以市場(chǎng)為資源配置的主體，加強(qiáng)國(guó)家的宏觀(guān)調(diào)控。財(cái)政政策和貨幣政策是政府實(shí)現(xiàn)宏觀(guān)調(diào)控的兩大政策工具。其中，政府采購(gòu)制度是財(cái)政政策的重要組成。由于政府采購(gòu)的數(shù)量、品種和頻率，影響著財(cái)政支出的總量和結(jié)構(gòu)，反映一定時(shí)期的財(cái)政政策，政府采購(gòu)制度能夠通過(guò)一定的政策調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)周期，熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，起到調(diào)控國(guó)民經(jīng)濟(jì)，總量和結(jié)構(gòu)的作用。同時(shí)，政府采購(gòu)還是政府體現(xiàn)政策意圖，達(dá)到一定政策目標(biāo)的手段。如：政府以市場(chǎng)為紐帶通過(guò)帶有政策傾向的政府購(gòu)買(mǎi)，支持民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展；平衡地區(qū)差距；吞吐存貨、平抑物價(jià)、維護(hù)生產(chǎn)者和消費(fèi)者利益等。 

2．建立政府采購(gòu)制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下加強(qiáng)支出管理的客觀(guān)要求。我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃向市場(chǎng)的轉(zhuǎn)軌，楔入了市場(chǎng)機(jī)理和價(jià)值規(guī)律，追求支出效益最大化是支出管理的根本目標(biāo)。同時(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，其管理的方式必須符合法制化和規(guī)范化要求。政府采購(gòu)制度以一系列制度的規(guī)定，加強(qiáng)了政府對(duì)財(cái)政資金由價(jià)值形態(tài)向?qū)嵨镄螒B(tài)轉(zhuǎn)變過(guò)程的影響。監(jiān)督和管理，有效地制約和規(guī)范了政府購(gòu)買(mǎi)行為。對(duì)于節(jié)約財(cái)政資金，提高資金使用效益和加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理有重要意義，是健全和完善我國(guó)財(cái)政政策的重要舉措?？陀^(guān)上有利于構(gòu)建適合中國(guó)國(guó)情的政府資金分配與使用效率機(jī)制，從而達(dá)到經(jīng)濟(jì)的規(guī)模效益與追求政府支出的邊際效益。 

3．建立政府采購(gòu)制度是我國(guó)開(kāi)拓國(guó)際、國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)，壯大民族經(jīng)濟(jì)的必然選擇。隨著現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化趨勢(shì)明朗。我國(guó)政府于1996年向亞太經(jīng)合組織提交的單邊行動(dòng)計(jì)劃中明確表示最遲于2020年向各亞太經(jīng)濟(jì)合作組織成員對(duì)等開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)。因此，建立和推行我國(guó)的政府采購(gòu)制度時(shí)不我待。它有助于我國(guó)從國(guó)際市場(chǎng)中獲得價(jià)廉物美的產(chǎn)品和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)國(guó)際貿(mào)易中的“比較優(yōu)勢(shì)”。同時(shí)也有助于利用從現(xiàn)在到正式開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)的時(shí)間差鍛煉和培訓(xùn)國(guó)內(nèi)企業(yè)，逐步適應(yīng)國(guó)際慣例，以開(kāi)放的姿態(tài)迎接國(guó)際挑戰(zhàn)。 

4．推行政府采購(gòu)制度是防腐倡廉，整頓財(cái)經(jīng)秩序的重要配套措施。政府采購(gòu)制度有利于建立一種反腐倡廉機(jī)制，使政府采購(gòu)行為置身于財(cái)政、審計(jì)、供應(yīng)商和社會(huì)公眾等全方位監(jiān)督的機(jī)制當(dāng)中，在公開(kāi)、公正、透明的環(huán)境中運(yùn)作，有效抑制了公共采購(gòu)當(dāng)中的各種腐敗現(xiàn)象，有利于維護(hù)政府信譽(yù)，維護(hù)政府官員廉潔奉公的良好形象。 

二、政府采購(gòu)的國(guó)際通行做法與啟示 

政府采購(gòu)制度起源于歐洲。從18世紀(jì)末開(kāi)始，西方國(guó)家逐步開(kāi)始實(shí)行政府采購(gòu)制度，制定相應(yīng)的法律法規(guī)和建立管理機(jī)構(gòu)，政府采購(gòu)的主體也逐步由中央政府、地方政府向其它公共服務(wù)組織擴(kuò)展，并成為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的一種手段。近一個(gè)世蘭己來(lái)，政府采購(gòu)制度是大部分實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家管理政府直接支出的基本方式，且已經(jīng)推廣到國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域。世貿(mào)組織的《政府采購(gòu)協(xié)議》成為各國(guó)加入世貿(mào)組織談判的重要文件之一。 

（一）國(guó)外政府采購(gòu)制度的通行做法 

1．政府采購(gòu)制度的基本原則和目標(biāo)。其原則主要有：貨幣價(jià)值最大化原則（即實(shí)現(xiàn)等價(jià)交換、物有所值，以最低的成本投入，盡量滿(mǎn)足全體居民和納稅人的要求）；“三公”（公正、公平、公開(kāi)）原則；競(jìng)爭(zhēng)原則（以此激發(fā)國(guó)內(nèi)外商家間的充分競(jìng)爭(zhēng)）。政府采購(gòu)制度的目標(biāo)不同歷史時(shí)期各不相同。特別是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府經(jīng)濟(jì)職能內(nèi)涵的擴(kuò)大，政府采購(gòu)成為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)、實(shí)施宏觀(guān)調(diào)控的重要工具。政府采購(gòu)的目標(biāo)更趨多元化，如各國(guó)常見(jiàn)的保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)，調(diào)節(jié)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，促進(jìn)就業(yè)等。 

2．政府采購(gòu)的基本模式。以政府采購(gòu)的集中程度可分為三種采購(gòu)模式：集中采購(gòu)，即由一專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本級(jí)政府所有采購(gòu)如香港）；分散采購(gòu)，即有限的物品集中采購(gòu)，其它物品由各支出部門(mén)根據(jù)政府有關(guān)法規(guī)分散采購(gòu)（如新加坡）。 

3．政府采購(gòu)的方法。主要包括招標(biāo)采購(gòu)和非招標(biāo)采購(gòu)兩種。其中招標(biāo)采購(gòu)所占比例較大，且門(mén)檻價(jià)較低。它又包括公開(kāi)招標(biāo)、選擇性招標(biāo)、限制性招標(biāo)幾種。后兩者一般是在特殊情況下使用。如購(gòu)買(mǎi)現(xiàn)有設(shè)備的配套部件、購(gòu)買(mǎi)專(zhuān)利產(chǎn)品等。非招標(biāo)采購(gòu)具體方式靈活，如兩階段采購(gòu)、詢(xún)價(jià)采購(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)、單一采購(gòu)和小額采購(gòu)等。 

4．政府采購(gòu)的管理機(jī)構(gòu)。一般而言，政府采購(gòu)的管理機(jī)構(gòu)都設(shè)在政府財(cái)政部門(mén)，各自的權(quán)限因國(guó)而異，因其采購(gòu)模式的不同而不同。主要職責(zé)包括：采購(gòu)預(yù)算編制、制定采購(gòu)法規(guī)、對(duì)政府采購(gòu)事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)和管理、采購(gòu)統(tǒng)計(jì)、采購(gòu)分析和評(píng)估、直接進(jìn)行采購(gòu)等。國(guó)際上大多數(shù)國(guó)家又將政策制定機(jī)構(gòu)與政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)分開(kāi)設(shè)置。 

5．爭(zhēng)議和仲裁。政府采購(gòu)仲裁機(jī)構(gòu)可分為由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)（如：新加坡、韓國(guó)等）、獨(dú)立的仲裁機(jī)構(gòu)（如：加拿大、日本等）和地方法院負(fù)責(zé)三類(lèi)。解決的方式有通過(guò)爭(zhēng)端調(diào)節(jié)的協(xié)商解決方式和法律仲裁。 

6．有關(guān)法律規(guī)定。為加強(qiáng)政府采購(gòu)的管理和監(jiān)督，各國(guó)都備有一整套完整的法律體系（如美國(guó)《聯(lián)邦政府采購(gòu)政策辦公室法案》、《聯(lián)邦采購(gòu)條例》、《合同競(jìng)爭(zhēng)法案》等）。其中各國(guó)的基本法規(guī)是政府采購(gòu)法和合同法，同時(shí)還配套有大量的相關(guān)法規(guī)。 

（二）有關(guān)國(guó)際市場(chǎng)的政府采購(gòu)協(xié)議 

目前國(guó)際上有關(guān)多國(guó)政府問(wèn)的政府采購(gòu)協(xié)議主要有“東京回合”協(xié)議和“烏拉圭回合”協(xié)議，分別就有關(guān)政府采購(gòu)的適用范圍、國(guó)民待遇和非歧視性待遇、向發(fā)展中國(guó)家提供特殊的差別待遇、技術(shù)要求、投票程序、采購(gòu)信息發(fā)布、爭(zhēng)議處理等問(wèn)題進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)范。 

（三）國(guó)際通行做法對(duì)我國(guó)的基本啟示 

1．各國(guó)的政府采購(gòu)制度原則上雖無(wú)大出入，但具體的辦法措施則各有不同。政府采購(gòu)模式、運(yùn)行機(jī)制、管理機(jī)構(gòu)、仲裁部門(mén)，以及采購(gòu)方法上也都各有特色。這說(shuō)明政府采購(gòu)制度無(wú)一定式，它是各國(guó)政府長(zhǎng)期實(shí)踐中逐步形成的適合本國(guó)國(guó)情的政府采購(gòu)制度。所以我國(guó)在建立推行政府采購(gòu)制度時(shí)，沒(méi)有現(xiàn)成的典范可以復(fù)制，而必須立足國(guó)情，同時(shí)吸收國(guó)外的一些適用做法，建立有中國(guó)特色的政府采購(gòu)制度。 

2．各國(guó)在推行政府采購(gòu)制度過(guò)程中盡管具體措施不盡相同，但均有一套程序性的法規(guī)制度，盡可能使政府采購(gòu)過(guò)程和管理程化。制度建設(shè)法制先行。加強(qiáng)我國(guó)的有關(guān)立法建設(shè)，完善法制環(huán)境是推行政府采購(gòu)制度中不容忽視的。 

3．目前一些發(fā)展中國(guó)家認(rèn)識(shí)到了國(guó)際采購(gòu)市場(chǎng)對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的重大影響，進(jìn)入世貿(mào)組