構(gòu)建新型的企業(yè)國有資本與財務(wù)管理制度體系

一、制定《辦法》所遵循的基本原則 

根據(jù)黨中央、國務(wù)院的部署，從1998年開始，軍隊、武警、政法系統(tǒng)、中央黨政機關(guān)先后與所辦的企業(yè)和直屬的各類企業(yè)脫鉤，組建了一批企業(yè)集團(tuán)，明確其資產(chǎn)與財務(wù)由財政部管理。這一重大改革，改變了國有企業(yè)長期以來形成的部門管理體制和行業(yè)管理格局，對財政部門資產(chǎn)與財務(wù)管理工作提出了新的要求。同時，2000年財政部內(nèi)設(shè)機構(gòu)職能進(jìn)行了調(diào)整，專設(shè)了管理企業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)的司局，對企業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)實行統(tǒng)一管理。為了適應(yīng)企業(yè)管理體制改革和財政內(nèi)設(shè)機構(gòu)職能調(diào)整的需要，財政部明確提出了企業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)管理工作的基本思路，即圍繞建立現(xiàn)代企業(yè)制度，從整體上搞活國有經(jīng)濟(jì)這個目標(biāo)，以建立出資人管理制度為中心，以推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整為重點，以國有資本管理為突破口，建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)和公共財政體制相適應(yīng)的、統(tǒng)一的企業(yè)國有資本與財務(wù)管理框架體系。按照上述思路，本著“制度先行”的原則，財政部企業(yè)司著手起草擬定《辦法》?！掇k法》從起草到修改，直至定稿，廣泛征求了社會各界的意見，先后在全國企業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)管理工作會議、全國財政工作會議上進(jìn)行了討論，并召集部分中央直管企業(yè)、地方財政部門進(jìn)行多次座談討論，數(shù)易其稿，基本吸收了各方面提出的積極的修改意見和建議?！掇k法》的印發(fā)，是財政部門與企業(yè)及社會各界共同努力的結(jié)果。 
在制定《辦法》的過程中，我們主要遵循了以下基本原則： 

（一）立足于資產(chǎn)與財務(wù)的統(tǒng)一，實現(xiàn)資產(chǎn)與財務(wù)管理的有機結(jié)合。十多年來，我國企業(yè)國有資產(chǎn)與財務(wù)管理一直處于分割狀態(tài)，沒有形成合力，不利于財政職能的充分發(fā)揮。資產(chǎn)與財務(wù)，從其本質(zhì)上講，是一個問題的兩個方面。一方面，對資產(chǎn)運行結(jié)果的反映，即是企業(yè)的財務(wù)狀況；另一方面，企業(yè)的財務(wù)狀況又反映著企業(yè)資產(chǎn)運行的質(zhì)量。因此，資產(chǎn)與財務(wù)管理的基本職能是一致的，雖然傳統(tǒng)的財務(wù)管理具有稅收調(diào)整、規(guī)范會計核算、資本金管理等各種功能，但隨著稅收制度和會計制度改革的深化，財務(wù)管理中的國有資本管理職能越來越突出，資產(chǎn)與財務(wù)管理以政府作為出資人身份對企業(yè)營運國有資本進(jìn)行財務(wù)管理的共同特征也越來越明顯。為了充分發(fā)揮財政職能作用，按照資產(chǎn)與財務(wù)統(tǒng)管的原則，我們將資產(chǎn)管理與財務(wù)管理的內(nèi)容作為一個有機整體融于《辦法》之中，構(gòu)建以出資人管理制度為中心的新型的企業(yè)國有資本與財務(wù)管理制度體系。 

（二）立足于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，提高國有經(jīng)濟(jì)資源的整體效益。對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整是當(dāng)前整個經(jīng)濟(jì)工作的主線，對國有經(jīng)濟(jì)實行戰(zhàn)略性調(diào)整是其主要任務(wù)之一。隨著國有企業(yè)改革的深化，國有企業(yè)改組改制、兼并、出售轉(zhuǎn)讓等經(jīng)濟(jì)行為十分頻繁，而且初步形成了國有經(jīng)濟(jì)有進(jìn)有退的調(diào)整機制。為了體現(xiàn)國有資本與財務(wù)管理服務(wù)于整體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)的精神，《辦法》對企業(yè)公司制改建、兼并、出售乃至破產(chǎn)等相關(guān)的資產(chǎn)與財務(wù)管理行為進(jìn)行了規(guī)范，既要防止資本權(quán)益受損，維護(hù)國有資本的權(quán)益，又要有利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)資源實現(xiàn)優(yōu)化配置，提高國有資本整體效益。 

（三）立足于政企分開，劃清財政部門與企業(yè)的職責(zé)權(quán)限。企業(yè)與主管部門脫鉤，其資產(chǎn)與財務(wù)關(guān)系交由財政部門直接管理，是企業(yè)管理體制、也是企業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)管理體制的重大改革。這一改革，并不是把原主管部門的職責(zé)簡單移交給財政部門，財政部門必須按照企業(yè)構(gòu)建以資本為紐帶的母子公司體制的要求，改進(jìn)管理方式、方法，重新界定財政部門與企業(yè)的職責(zé)，弄清楚哪些是財政部門管的事，哪些是企業(yè)可以自主決定的事。如果財政部門包攬企業(yè)太多的事務(wù)，既不符合政府轉(zhuǎn)變職能的要求，又不利于企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營和發(fā)展。實際上，資產(chǎn)與財務(wù)管理同其他管理一樣，政府部門管理過多，既管不了，也管不好。因此，《辦法》按照政企分開的原則，根據(jù)企業(yè)管理體制改革的要求，劃分了財政部門與企業(yè)的職責(zé)權(quán)限，使政府和企業(yè)各自的權(quán)責(zé)清晰、權(quán)責(zé)對稱。 

（四）立足于促進(jìn)企業(yè)機制的轉(zhuǎn)換，建立起規(guī)范的激勵和有效的約束機制。國有企業(yè)三年脫困的目標(biāo)基本完成，但企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制的任務(wù)還很重。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，特別是加入WTO以后，政府對國有企業(yè)的優(yōu)惠政策將逐步取消。如果企業(yè)機制不轉(zhuǎn)換，企業(yè)財務(wù)狀況的好轉(zhuǎn)就不能持久。因此，《辦法》按照促進(jìn)企業(yè)機制轉(zhuǎn)換的原則，一方面規(guī)范了企業(yè)資本營運、工資分配等激勵政策，為企業(yè)轉(zhuǎn)換機制創(chuàng)造條件；另一方面明確了企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的辦法及法律責(zé)任，力求逐步建立有效的約束機制。 

二、《辦法》的主要內(nèi)容 

《辦法》從政府出資人的角度，根據(jù)財政職責(zé)，構(gòu)建了以資本為紐帶，以國有資本投入、營運、收益、考評、責(zé)任為主線的企業(yè)國有資本與財務(wù)管理框架體系。全文共分為8章49條：第一章為總則，第二章為管理職責(zé)與權(quán)限，第三章為國有資本投入的管理，第四章為國有資本營運的管理，第五章為國有資本收益的管理，第六章為財務(wù)考核與評價，第七章為法律責(zé)任，第八章為附則?！掇k法》內(nèi)容相當(dāng)豐富，概括起來，主要包括如下幾個方面： 

（一）劃清了主管財政機關(guān)與母公司對國有資本與財務(wù)管理的職責(zé)與權(quán)限。在第二章“管理職責(zé)與權(quán)限”中，一方面明確了主管財政機關(guān)的主要職責(zé)，歸納起來，主要有：一是管制度，即制定國家統(tǒng)一的企業(yè)國有資本與財務(wù)管理各項規(guī)章制度；二是管資本，即監(jiān)管企業(yè)持有的國有資本，負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定、登記及糾紛調(diào)處等基礎(chǔ)管理工作；三是管分配，即制定企業(yè)稅后利潤分配制度，監(jiān)繳國有資本收益；四是管監(jiān)督，即組織國有資本營運效績評價，監(jiān)管國有資本保值增值情況；五是提供指導(dǎo)服務(wù)，包括指導(dǎo)財產(chǎn)評估業(yè)務(wù)，以及指導(dǎo)和督促企業(yè)建立健全內(nèi)部資本與財務(wù)管理辦法。另一方面規(guī)定了母公司的主要職責(zé)，歸納起來，主要體現(xiàn)在三個層面：對國家承擔(dān)國有資本保值增值責(zé)任，統(tǒng)一向主管財政機關(guān)申報有關(guān)國有資本與財務(wù)管理事項；對子公司行使出資人的權(quán)利，管理子公司持有的國有資本；對內(nèi)履行依法經(jīng)營、嚴(yán)格內(nèi)部管理，包括制定內(nèi)部管理制度、確定內(nèi)部管理體制、管理重大資產(chǎn)與財務(wù)事項、組織內(nèi)部財務(wù)考核與評價等。同時規(guī)定，主管財政機關(guān)可以將部分職能委托給母公司，企業(yè)對于國有資本與財務(wù)管理的重大事項，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照內(nèi)部議事規(guī)范進(jìn)行決策。 

（二）規(guī)范了國有資本投入、營運、收益的全過程管理。國有資本投入、營運、收益是一個系統(tǒng)工程，作為出資人最關(guān)心的是資本的安全與回報?！掇k法》從出資人的角度，圍繞國有資本的運動過程規(guī)范了資產(chǎn)和財務(wù)管理行為。其中，第三章“國有資本投入的管理”主要規(guī)范了國有資本在清產(chǎn)核資和產(chǎn)權(quán)變動時的價值確認(rèn)依據(jù)、資本保全原則、不同組織形式企業(yè)轉(zhuǎn)增資本的監(jiān)管要求、國有資本轉(zhuǎn)移實行有償轉(zhuǎn)讓以及產(chǎn)權(quán)登記要求等。第四章“國有資本營運的管理”主要明確了企業(yè)財務(wù)預(yù)算管理、企業(yè)基礎(chǔ)管理、工資分配管理、企業(yè)借款管理、企業(yè)對外擔(dān)保管理、企業(yè)對外投資管理、企業(yè)合并與分立、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓及公司制改建等管理以及資產(chǎn)評估管理等內(nèi)容。第五章“國有資本收益的管理”主要明確了國有資本收益的構(gòu)成、企業(yè)利潤分配制度、虧損彌補規(guī)定、資產(chǎn)損失的處置以及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收益和企業(yè)清算收益的處理等內(nèi)容。 

（三）明確了對企業(yè)實施財務(wù)考核與評價。開展企業(yè)的考核與評價，不僅是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下的通行做法，而且是規(guī)范政府對企業(yè)的監(jiān)管，建立間接管理國有資本的有效方法和手段之一。在第六章“財務(wù)考核與評價”中，明確了考評的內(nèi)容、形式、作用、基礎(chǔ)和結(jié)果公開等內(nèi)容。考評的內(nèi)容以財政部會同有關(guān)部門制定的現(xiàn)行國有資本金效績評價體系為基礎(chǔ)來進(jìn)行，要求以國有資本保值增值能力為核心，包括財務(wù)效益、資產(chǎn)營運、償債能力和發(fā)展能力四個方面?？荚u的形式分為內(nèi)部考評和外部考評，內(nèi)部考評就是要求企業(yè)按國家制定的標(biāo)準(zhǔn)自我測試、自我診斷，建立內(nèi)部約束機制；外部考評由主管財政機關(guān)會同政府有關(guān)部門進(jìn)行。考評的作用主要是將考評報告提交給政府及有關(guān)人事管理部門參考，作為對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員獎懲任免的依據(jù)，同時進(jìn)一步與對經(jīng)營者實行年薪制、股票期權(quán)等激勵政策有機地結(jié)合起來?？荚u的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)必須是經(jīng)注冊會計師審計的財務(wù)會計報告。主管財政機關(guān)對企業(yè)考核與評價的結(jié)果，可以一定的方式向社會發(fā)布，接受社會監(jiān)督。 

（四）規(guī)定了資產(chǎn)財務(wù)管理的法律責(zé)任。在第七章“法律責(zé)任”中，主要明確了主管財政機關(guān)的監(jiān)督處罰權(quán)，企業(yè)造成資產(chǎn)流失或者未按規(guī)定程序辦理有關(guān)事項的法律責(zé)任，企業(yè)違反《中華人民共和國會計法》、《企業(yè)財務(wù)會計報告條例》、《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》等法律、行政法規(guī)的法律責(zé)任，以及主管財政機關(guān)違法行政的法律責(zé)任。對企業(yè)的處罰方式，包括責(zé)令限期糾正、追回?fù)p失或者沒收非法所得、通報批評。對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他人員的處罰方式，主管財政機關(guān)可建議人事管理部門給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，則應(yīng)移交司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任。 

三、《辦法》涉及的幾個問題 

（一）關(guān)于實施范圍問題?！掇k法》以“持有國有資本的非金融企業(yè)”為規(guī)范對象，主要考慮以下因素：（1）金融企業(yè)業(yè)務(wù)與一般企業(yè)具有較大的區(qū)別，在國有資本與財務(wù)管理上有其固有的特點，因此，其國有資本與財務(wù)管理辦法另行制定；（2）隨著國有企業(yè)公司制改建，各種經(jīng)濟(jì)成分并存的企業(yè)組織形式越來越多，純國有企業(yè)越來越少，但無論企業(yè)組織形式如何變化，不會改變出資者對各自擁有資本的所有權(quán)，國有資本是客觀