構(gòu)建新型的企業(yè)國(guó)有資本與財(cái)務(wù)管理制度體系

一、制定《辦法》所遵循的基本原則 

根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院的部署，從1998年開始，軍隊(duì)、武警、政法系統(tǒng)、中央黨政機(jī)關(guān)先后與所辦的企業(yè)和直屬的各類企業(yè)脫鉤，組建了一批企業(yè)集團(tuán)，明確其資產(chǎn)與財(cái)務(wù)由財(cái)政部管理。這一重大改革，改變了國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)形成的部門管理體制和行業(yè)管理格局，對(duì)財(cái)政部門資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理工作提出了新的要求。同時(shí)，2000年財(cái)政部?jī)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能進(jìn)行了調(diào)整，專設(shè)了管理企業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)的司局，對(duì)企業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)實(shí)行統(tǒng)一管理。為了適應(yīng)企業(yè)管理體制改革和財(cái)政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能調(diào)整的需要，財(cái)政部明確提出了企業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理工作的基本思路，即圍繞建立現(xiàn)代企業(yè)制度，從整體上搞活國(guó)有經(jīng)濟(jì)這個(gè)目標(biāo)，以建立出資人管理制度為中心，以推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整為重點(diǎn)，以國(guó)有資本管理為突破口，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政體制相適應(yīng)的、統(tǒng)一的企業(yè)國(guó)有資本與財(cái)務(wù)管理框架體系。按照上述思路，本著“制度先行”的原則，財(cái)政部企業(yè)司著手起草擬定《辦法》。《辦法》從起草到修改，直至定稿，廣泛征求了社會(huì)各界的意見，先后在全國(guó)企業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理工作會(huì)議、全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上進(jìn)行了討論，并召集部分中央直管企業(yè)、地方財(cái)政部門進(jìn)行多次座談?dòng)懻?，?shù)易其稿，基本吸收了各方面提出的積極的修改意見和建議?！掇k法》的印發(fā)，是財(cái)政部門與企業(yè)及社會(huì)各界共同努力的結(jié)果。 
在制定《辦法》的過(guò)程中，我們主要遵循了以下基本原則： 

（一）立足于資產(chǎn)與財(cái)務(wù)的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理的有機(jī)結(jié)合。十多年來(lái)，我國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理一直處于分割狀態(tài)，沒有形成合力，不利于財(cái)政職能的充分發(fā)揮。資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，從其本質(zhì)上講，是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面。一方面，對(duì)資產(chǎn)運(yùn)行結(jié)果的反映，即是企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況；另一方面，企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況又反映著企業(yè)資產(chǎn)運(yùn)行的質(zhì)量。因此，資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理的基本職能是一致的，雖然傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)管理具有稅收調(diào)整、規(guī)范會(huì)計(jì)核算、資本金管理等各種功能，但隨著稅收制度和會(huì)計(jì)制度改革的深化，財(cái)務(wù)管理中的國(guó)有資本管理職能越來(lái)越突出，資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理以政府作為出資人身份對(duì)企業(yè)營(yíng)運(yùn)國(guó)有資本進(jìn)行財(cái)務(wù)管理的共同特征也越來(lái)越明顯。為了充分發(fā)揮財(cái)政職能作用，按照資產(chǎn)與財(cái)務(wù)統(tǒng)管的原則，我們將資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理的內(nèi)容作為一個(gè)有機(jī)整體融于《辦法》之中，構(gòu)建以出資人管理制度為中心的新型的企業(yè)國(guó)有資本與財(cái)務(wù)管理制度體系。 

（二）立足于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)資源的整體效益。對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整是當(dāng)前整個(gè)經(jīng)濟(jì)工作的主線，對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)實(shí)行戰(zhàn)略性調(diào)整是其主要任務(wù)之一。隨著國(guó)有企業(yè)改革的深化，國(guó)有企業(yè)改組改制、兼并、出售轉(zhuǎn)讓等經(jīng)濟(jì)行為十分頻繁，而且初步形成了國(guó)有經(jīng)濟(jì)有進(jìn)有退的調(diào)整機(jī)制。為了體現(xiàn)國(guó)有資本與財(cái)務(wù)管理服務(wù)于整體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)的精神，《辦法》對(duì)企業(yè)公司制改建、兼并、出售乃至破產(chǎn)等相關(guān)的資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理行為進(jìn)行了規(guī)范，既要防止資本權(quán)益受損，維護(hù)國(guó)有資本的權(quán)益，又要有利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)資源實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，提高國(guó)有資本整體效益。 

（三）立足于政企分開，劃清財(cái)政部門與企業(yè)的職責(zé)權(quán)限。企業(yè)與主管部門脫鉤，其資產(chǎn)與財(cái)務(wù)關(guān)系交由財(cái)政部門直接管理，是企業(yè)管理體制、也是企業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理體制的重大改革。這一改革，并不是把原主管部門的職責(zé)簡(jiǎn)單移交給財(cái)政部門，財(cái)政部門必須按照企業(yè)構(gòu)建以資本為紐帶的母子公司體制的要求，改進(jìn)管理方式、方法，重新界定財(cái)政部門與企業(yè)的職責(zé)，弄清楚哪些是財(cái)政部門管的事，哪些是企業(yè)可以自主決定的事。如果財(cái)政部門包攬企業(yè)太多的事務(wù)，既不符合政府轉(zhuǎn)變職能的要求，又不利于企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和發(fā)展。實(shí)際上，資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理同其他管理一樣，政府部門管理過(guò)多，既管不了，也管不好。因此，《辦法》按照政企分開的原則，根據(jù)企業(yè)管理體制改革的要求，劃分了財(cái)政部門與企業(yè)的職責(zé)權(quán)限，使政府和企業(yè)各自的權(quán)責(zé)清晰、權(quán)責(zé)對(duì)稱。 

（四）立足于促進(jìn)企業(yè)機(jī)制的轉(zhuǎn)換，建立起規(guī)范的激勵(lì)和有效的約束機(jī)制。國(guó)有企業(yè)三年脫困的目標(biāo)基本完成，但企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制的任務(wù)還很重。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，特別是加入WTO以后，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的優(yōu)惠政策將逐步取消。如果企業(yè)機(jī)制不轉(zhuǎn)換，企業(yè)財(cái)務(wù)狀況的好轉(zhuǎn)就不能持久。因此，《辦法》按照促進(jìn)企業(yè)機(jī)制轉(zhuǎn)換的原則，一方面規(guī)范了企業(yè)資本營(yíng)運(yùn)、工資分配等激勵(lì)政策，為企業(yè)轉(zhuǎn)換機(jī)制創(chuàng)造條件；另一方面明確了企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的辦法及法律責(zé)任，力求逐步建立有效的約束機(jī)制。 

二、《辦法》的主要內(nèi)容 

《辦法》從政府出資人的角度，根據(jù)財(cái)政職責(zé)，構(gòu)建了以資本為紐帶，以國(guó)有資本投入、營(yíng)運(yùn)、收益、考評(píng)、責(zé)任為主線的企業(yè)國(guó)有資本與財(cái)務(wù)管理框架體系。全文共分為8章49條：第一章為總則，第二章為管理職責(zé)與權(quán)限，第三章為國(guó)有資本投入的管理，第四章為國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)的管理，第五章為國(guó)有資本收益的管理，第六章為財(cái)務(wù)考核與評(píng)價(jià)，第七章為法律責(zé)任，第八章為附則?！掇k法》內(nèi)容相當(dāng)豐富，概括起來(lái)，主要包括如下幾個(gè)方面： 

（一）劃清了主管財(cái)政機(jī)關(guān)與母公司對(duì)國(guó)有資本與財(cái)務(wù)管理的職責(zé)與權(quán)限。在第二章“管理職責(zé)與權(quán)限”中，一方面明確了主管財(cái)政機(jī)關(guān)的主要職責(zé)，歸納起來(lái)，主要有：一是管制度，即制定國(guó)家統(tǒng)一的企業(yè)國(guó)有資本與財(cái)務(wù)管理各項(xiàng)規(guī)章制度；二是管資本，即監(jiān)管企業(yè)持有的國(guó)有資本，負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定、登記及糾紛調(diào)處等基礎(chǔ)管理工作；三是管分配，即制定企業(yè)稅后利潤(rùn)分配制度，監(jiān)繳國(guó)有資本收益；四是管監(jiān)督，即組織國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)，監(jiān)管國(guó)有資本保值增值情況；五是提供指導(dǎo)服務(wù)，包括指導(dǎo)財(cái)產(chǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)，以及指導(dǎo)和督促企業(yè)建立健全內(nèi)部資本與財(cái)務(wù)管理辦法。另一方面規(guī)定了母公司的主要職責(zé)，歸納起來(lái)，主要體現(xiàn)在三個(gè)層面：對(duì)國(guó)家承擔(dān)國(guó)有資本保值增值責(zé)任，統(tǒng)一向主管財(cái)政機(jī)關(guān)申報(bào)有關(guān)國(guó)有資本與財(cái)務(wù)管理事項(xiàng)；對(duì)子公司行使出資人的權(quán)利，管理子公司持有的國(guó)有資本；對(duì)內(nèi)履行依法經(jīng)營(yíng)、嚴(yán)格內(nèi)部管理，包括制定內(nèi)部管理制度、確定內(nèi)部管理體制、管理重大資產(chǎn)與財(cái)務(wù)事項(xiàng)、組織內(nèi)部財(cái)務(wù)考核與評(píng)價(jià)等。同時(shí)規(guī)定，主管財(cái)政機(jī)關(guān)可以將部分職能委托給母公司，企業(yè)對(duì)于國(guó)有資本與財(cái)務(wù)管理的重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照內(nèi)部議事規(guī)范進(jìn)行決策。 

（二）規(guī)范了國(guó)有資本投入、營(yíng)運(yùn)、收益的全過(guò)程管理。國(guó)有資本投入、營(yíng)運(yùn)、收益是一個(gè)系統(tǒng)工程，作為出資人最關(guān)心的是資本的安全與回報(bào)。《辦法》從出資人的角度，圍繞國(guó)有資本的運(yùn)動(dòng)過(guò)程規(guī)范了資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理行為。其中，第三章“國(guó)有資本投入的管理”主要規(guī)范了國(guó)有資本在清產(chǎn)核資和產(chǎn)權(quán)變動(dòng)時(shí)的價(jià)值確認(rèn)依據(jù)、資本保全原則、不同組織形式企業(yè)轉(zhuǎn)增資本的監(jiān)管要求、國(guó)有資本轉(zhuǎn)移實(shí)行有償轉(zhuǎn)讓以及產(chǎn)權(quán)登記要求等。第四章“國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)的管理”主要明確了企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算管理、企業(yè)基礎(chǔ)管理、工資分配管理、企業(yè)借款管理、企業(yè)對(duì)外擔(dān)保管理、企業(yè)對(duì)外投資管理、企業(yè)合并與分立、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓及公司制改建等管理以及資產(chǎn)評(píng)估管理等內(nèi)容。第五章“國(guó)有資本收益的管理”主要明確了國(guó)有資本收益的構(gòu)成、企業(yè)利潤(rùn)分配制度、虧損彌補(bǔ)規(guī)定、資產(chǎn)損失的處置以及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收益和企業(yè)清算收益的處理等內(nèi)容。 

（三）明確了對(duì)企業(yè)實(shí)施財(cái)務(wù)考核與評(píng)價(jià)。開展企業(yè)的考核與評(píng)價(jià)，不僅是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的通行做法，而且是規(guī)范政府對(duì)企業(yè)的監(jiān)管，建立間接管理國(guó)有資本的有效方法和手段之一。在第六章“財(cái)務(wù)考核與評(píng)價(jià)”中，明確了考評(píng)的內(nèi)容、形式、作用、基礎(chǔ)和結(jié)果公開等內(nèi)容?？荚u(píng)的內(nèi)容以財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門制定的現(xiàn)行國(guó)有資本金效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系為基礎(chǔ)來(lái)進(jìn)行，要求以國(guó)有資本保值增值能力為核心，包括財(cái)務(wù)效益、資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)、償債能力和發(fā)展能力四個(gè)方面。考評(píng)的形式分為內(nèi)部考評(píng)和外部考評(píng)，內(nèi)部考評(píng)就是要求企業(yè)按國(guó)家制定的標(biāo)準(zhǔn)自我測(cè)試、自我診斷，建立內(nèi)部約束機(jī)制；外部考評(píng)由主管財(cái)政機(jī)關(guān)會(huì)同政府有關(guān)部門進(jìn)行?？荚u(píng)的作用主要是將考評(píng)報(bào)告提交給政府及有關(guān)人事管理部門參考，作為對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員獎(jiǎng)懲任免的依據(jù)，同時(shí)進(jìn)一步與對(duì)經(jīng)營(yíng)者實(shí)行年薪制、股票期權(quán)等激勵(lì)政策有機(jī)地結(jié)合起來(lái)?？荚u(píng)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)必須是經(jīng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告。主管財(cái)政機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)考核與評(píng)價(jià)的結(jié)果，可以一定的方式向社會(huì)發(fā)布，接受社會(huì)監(jiān)督。 

（四）規(guī)定了資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理的法律責(zé)任。在第七章“法律責(zé)任”中，主要明確了主管財(cái)政機(jī)關(guān)的監(jiān)督處罰權(quán)，企業(yè)造成資產(chǎn)流失或者未按規(guī)定程序辦理有關(guān)事項(xiàng)的法律責(zé)任，企業(yè)違反《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》、《企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告條例》、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》等法律、行政法規(guī)的法律責(zé)任，以及主管財(cái)政機(jī)關(guān)違法行政的法律責(zé)任。對(duì)企業(yè)的處罰方式，包括責(zé)令限期糾正、追回?fù)p失或者沒收非法所得、通報(bào)批評(píng)。對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他人員的處罰方式，主管財(cái)政機(jī)關(guān)可建議人事管理部門給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，則應(yīng)移交司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。 

三、《辦法》涉及的幾個(gè)問(wèn)題 

（一）關(guān)于實(shí)施范圍問(wèn)題?！掇k法》以“持有國(guó)有資本的非金融企業(yè)”為規(guī)范對(duì)象，主要考慮以下因素：（1）金融企業(yè)業(yè)務(wù)與一般企業(yè)具有較大的區(qū)別，在國(guó)有資本與財(cái)務(wù)管理上有其固有的特點(diǎn)，因此，其國(guó)有資本與財(cái)務(wù)管理辦法另行制定；（2）隨著國(guó)有企業(yè)公司制改建，各種經(jīng)濟(jì)成分并存的企業(yè)組織形式越來(lái)越多，純國(guó)有企業(yè)越來(lái)越少，但無(wú)論企業(yè)組織形式如何變化，不會(huì)改變出資者對(duì)各自擁有資本的所有權(quán)，國(guó)有資本是客觀