有關(guān)“費改稅”的幾個認識問題

一、要站在宏觀的層次上看待“費多稅少”的矛盾 

“費改稅”問題的提出，首先是緣于對我國政府部門收入規(guī)模的判斷。起初，人們用改革以來財政收入占GDP的比重大幅度下降（1978年為31.3%；到1995年僅為10.7%），來論證政府部門集中的社會財力過少了。但是，令人難于理解的是：在財政性質(zhì)的收入如此之少的條件下，為什么龐大的政府機器仍能運轉(zhuǎn)？各方面政府職能的履行亦未因此而陷于停頓？后來，隨著研究視野的放寬，人們注意到：財政收入占GDP的比重并不是判斷現(xiàn)時我國政府部門收入規(guī)模的唯一標準。事實上，目前我國政府部門收入口徑，除了預算內(nèi)的規(guī)范性財政收入之外，還須計入：預算外收入、沒納入預算外管理的制度外收入以及財政收入退庫，等等。按最保守的估計，各種游離于預算之外的非規(guī)范性政府收入和預算內(nèi)的規(guī)范性財政收入之比，大約為3：2。以1996年預算內(nèi)財政收入占GDP的10.9%推算，游離于預算之外的非規(guī)范性政府收入占GDP的比重，為16.35%、也就是說，目前我國政府部門收入在GDP中的占比，實際上已達到25%以上。 

進一步說，非規(guī)范性政府收入的來源，基本上是各種各樣、形形色色的政府收費（如行政事業(yè)性收費和基金性收費、對農(nóng)民收取的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留以及各級政府的集資攤派等），非規(guī)范性的政府收入又大多于規(guī)范性的政府收入，于是，便產(chǎn)生了所謂“費多稅少”的特殊的矛盾現(xiàn)象。也正因為如此，才有了“費改稅”（或稱“改費為稅”）的政策主張。 

從表面上看，“費多稅少”是所謂的“費稅之爭”或財稅部門與其他政府部門的“權(quán)力之爭”。然而，如果跳出部門或微觀的局限，站在整個經(jīng)濟社會發(fā)展的宏觀層次上考慮問題，就會發(fā)現(xiàn)，“費多稅少”矛盾的實質(zhì)，是政府部門收入機制的不規(guī)范以及由此引發(fā)的政府部門行為的不規(guī)范。 

可以說，這一問題已經(jīng)成為我國改革事業(yè)進一步推進的極大障礙。非財政部門介入財政性分配，導致國民收入分配渠道混亂。政出多門的各種政府收費的一個共同特征是自收自支，不納入預算管理。既然能夠自收自支，那么收費項目的多少和收費規(guī)模的大小，就同各部門、各地區(qū)的利益特別是同有關(guān)人的個人利益掛上了鉤，其收費的積極性自然會越來越高；既然能夠不納入預算管理，其支出去向又脫離了各級人民代表大會的監(jiān)督審查，也促使其收費積極性愈加高漲。如此演化下去，各種政府收費日益擴展，非財政部門大規(guī)模地介入財政性分配，使得整個國民收入分配渠道陷于混亂狀態(tài)。各個政府職能部門的行政、執(zhí)法與來自其管理對象的資金上繳有了直接聯(lián)系，以權(quán)謀錢、以權(quán)換錢等不規(guī)范行為也就由此產(chǎn)生并蔓延開來。換一個角度，各類腐敗現(xiàn)象之所以屢禁不止，一個重要原因，就在于政府部門收入機制的不規(guī)范為其提供了土壤和溫床。 

形式多樣的稅外收費，干擾了企業(yè)的改革和經(jīng)營。國有企業(yè)的困難狀況與其負擔的沉重是有關(guān)系的。但負擔重并非是稅負重。1996年，全國各項稅收相加，不過6901億元，占當年GDP（67700億元）的比重，僅為10.2%。這樣的宏觀稅負水平，無論作哪樣的比較，都不算高。其實，造成國有企業(yè)負擔重的真正原因，還是政府部門的亂收費、我前不久見到這樣一份材料（《北京晚報》1997年10月2日）：根據(jù)有關(guān)部門對北京地區(qū)6個國有企業(yè)的初步調(diào)查，他們所承受的來自各個政府職能部門的收費項目，多達206項。這其中，有節(jié)日擺花費、亮燈費、禁煙牌費、驅(qū)趕叫花子費、精神文明建設(shè)費、精神文明知識大賽培訓費、樹木打藥費、排放雨水河道清淤費、河道維修排水費、舊人防拆除補償費、衛(wèi)生費、保潔費、道路清掃費、門前三包衛(wèi)生罰款。環(huán)衛(wèi)設(shè)施費、修垃圾站費，垃圾桶胸置費、垃圾清運費、委托垃圾渣土清運費、垃圾消納費。門前三包責任書鏡框工本費，等等。五花八門的收費，使得本已陷人資金不足、機制不活、產(chǎn)品不適銷對路、人員負擔過重等困境之中的國有企業(yè)。雪上加霜，不堪重負。國家經(jīng)貿(mào)委的調(diào)查還表明，國有工業(yè)企業(yè)的各種不合理負擔，大體占到當年其實現(xiàn)利稅之和的20%，甚至超過了當年實現(xiàn)的利潤，嚴重干擾了企業(yè)的改革和經(jīng)營。 

“弱干強枝”的財力分配格局，削弱了政府的宏觀調(diào)控能力。這些年，在政府部門財力分配上所存在的“‘弱干強枝”現(xiàn)象，一直困擾著我們。所謂“弱干強枝”，是將政府部門的財力分配格局比喻為一棵樹，這棵樹的“樹干”是弱的，經(jīng)不起風吹草動；而它的“樹枝”繁茂，致使頭重腳輕、這種分散的財力分配格局。不僅存在于中央政府與地方政府之間，而且，在各個不同級次的政府與其所屬的職能部門（如省一級政府與其所屬的各廳、局）之間，甚至每一級次的政府與其下屬級次的政府（如省一級政府與市、縣級政府）之間，也都有類似的表現(xiàn)。中國有一句老話.叫做“只有吃皇糧，才能給皇帝辦事”。財力分散了，各部門、各地區(qū)的支出，除了依靠政府集中調(diào)配的那一塊兒規(guī)范性的資金外、還分別擁有各自非規(guī)范性的財源，可以自立規(guī)章，自收自支。其結(jié)果.肯定是中央政府以及各個不同級次的政府宏觀調(diào)控能力的削弱。人家常說的自所謂“諸侯經(jīng)濟”、“王爺經(jīng)濟”，也就是在這樣一種背景下出現(xiàn)的。長此以往，勢必危及國家的政令統(tǒng)一和經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展。 

政府部門收入機制的不規(guī)范。加劇了政府機構(gòu)膨脹和行政管理費用猛增的勢頭。對于政府機構(gòu)膨脹和行政管理費支出增勢迅猛的問題，人們通常把它歸結(jié)為行政管理體制的改革滯后，其實，除此之外，更為重要的原因，還在于政府部門的收入機制不規(guī)范。在政府部門收入機制規(guī)范化的條件下。每年可取得或可供其使用的收入便是一個既定不變的量。其支出的規(guī)模，便不能不受其收入規(guī)模的約束。無論從歷史上看，還是就現(xiàn)實來說，對政府支出約束最強的因素就是稅收。稅收所具有的特性之一——“數(shù)額的相對固定性”，實質(zhì)是一把雙刃的劍。一刃是針對納稅人的，即要求納稅人把該交的稅全部如數(shù)交上來，另一刃則是針對政府的，即征稅的額度必須控制在法律所允許的范圍之內(nèi)，不允許有超越法律之外的征收。我們現(xiàn)在面臨的問題是：稅收對政府支出的約束是強的，但政府部門可以突破稅收的限制，在稅收之外通過收費取得收入，各種收費還可以自立章法，按需而征。規(guī)范性的稅收與非規(guī)范性的收費同時存在，后者又大人多于前者，并已可以在相當程度上“隨意”上調(diào)，處于如此寬松環(huán)境中的政府機構(gòu)和行政管理費支出，怎么能不膨脹和增勢迅猛？ 

站在這樣的高度來認識，“費改稅’不過是為規(guī)范政府部門收入機制，從而規(guī)范政府部門行為，完善整個社會主義市場經(jīng)濟體制而必須采取的一個重大舉措。 

二、要清楚地認識“費多’和“稅少”之間的關(guān)系 

我的基本看法是：“費多”和“稅少”是一種因果關(guān)系。最初，“稅少”是“因”，“費多”是“果”“費多”是由“稅少”而引發(fā)的。但事情演化下去，“費多”又進一步加劇廣“稅少”。在這個時候?！百M多”變成了“因”，“稅少”則成為了“果”。循著這樣的線索回顧改革以來我國政府部門收入機制所發(fā)生的變化，可以更清晰地透視隱含在其后的深刻的經(jīng)濟和社會背景。在傳統(tǒng)經(jīng)濟體制下，我國政府收入機制呈現(xiàn)兩大特征：一是稅利并存，稅少利多。二是來自國有經(jīng)濟單位的繳款占大頭兒。以1978年為例，在當年全國財政收入總額中，來源于國有經(jīng)濟單位上繳的稅收和利潤份額分別為35.8%和51.0%，兩者相加是86.8%。從這幾個數(shù)字中.我們看不到農(nóng)民和城市職工對財政收入的貢獻。國家機器的運轉(zhuǎn)和政府職能的履行，似乎就是依賴于國有經(jīng)濟上繳的稅利。但深入一步看，如此的政府收入機制之所以能夠在那個時期存在并維持下來，顯然有其特定的制度基礎(chǔ)。這就是：農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、國家統(tǒng)管城市職工工資制度和財政統(tǒng)收統(tǒng)支體制。 

1953年頒布的《關(guān)于實行糧食的計劃統(tǒng)購和計劃供應的命令》，賦予了政府按相對偏低的壟斷價格統(tǒng)一收購和銷售農(nóng)副產(chǎn)品的權(quán)力。在農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷的制度下，農(nóng)民要按國家規(guī)定的相對偏低的價格標準將剩余的農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)一賣給國家，并由政府按計劃統(tǒng)一供應給城市工業(yè)部門和城市居民消費。低價的農(nóng)副產(chǎn)品、不僅直接降低廣工業(yè)的原材料投人成本，也使城市居民獲得實物福利（生活費用降低）并間接降低了工業(yè)的勞務(wù)投入成本，在低成本的基礎(chǔ)上，工業(yè)部門獲得了高的利潤。1956年出臺的《國營企業(yè)、事業(yè)和機關(guān)工資等級制度》，賦予了政府統(tǒng)一掌管城市職工工資標準，并統(tǒng)一組織城市職工工資調(diào)配的權(quán)力。在國家統(tǒng)管城幣職工工資的制度下，政府可以通過壓低工資標準、減少升級頻率的辦法，直接或間接地降低工業(yè)的勞務(wù)投入成本（事實上，從1956年至1977年的20年間，我國只進行了三次小幅度、小范圍的工資升級工作）。在原材料投入成本和勞務(wù)投入成本被人為降低了的同時，那一時朗的工業(yè)品實行計劃價格。工業(yè)品的計劃價格又長期偏高于農(nóng)副產(chǎn)品的收購價格（即工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”）。于是.在低成本和高價格的基礎(chǔ)上，工業(yè)部門獲得了高的利潤。 

在自建國初期就已實施下來且?guī)资昊疚醋兊呢斦y(tǒng)收統(tǒng)支管理體制下，國有經(jīng)濟單位（其中主要是國有工業(yè)企業(yè)）的純收入，基本上都交由財政集中支配，其本身能夠自主支配的財力極其有限。于是，通過財政上的統(tǒng)收，“匯集”在國有經(jīng)濟單位中的高利潤便轉(zhuǎn)移到了政府手中，形成了財政收入的主要來源。 

上述的政府部門收入機制，帶給我們兩個結(jié)果。在普通百姓的眼中.不管是稅還定利.都是山單位交的，與個人無關(guān)（實際上，那一時刻的農(nóng)副產(chǎn)品低價統(tǒng)購和城市職工低工資制度正是農(nóng)民和城市職工向政府繳納稅收的兩個“隱含’的渠道）。納稅意識淡薄或基本上沒有納稅意識，就在情理之中了，此其一。在政府部門的眼中，無論是稅還是利，都是主要由國有經(jīng)濟單位上繳的錢。既然彼此都姓“公”，稅利不分或只問財政