有關(guān)“費(fèi)改稅”的幾個(gè)認(rèn)識問題

一、要站在宏觀的層次上看待“費(fèi)多稅少”的矛盾 

“費(fèi)改稅”問題的提出，首先是緣于對我國政府部門收入規(guī)模的判斷。起初，人們用改革以來財(cái)政收入占GDP的比重大幅度下降（1978年為31.3%；到1995年僅為10.7%），來論證政府部門集中的社會財(cái)力過少了。但是，令人難于理解的是：在財(cái)政性質(zhì)的收入如此之少的條件下，為什么龐大的政府機(jī)器仍能運(yùn)轉(zhuǎn)？各方面政府職能的履行亦未因此而陷于停頓？后來，隨著研究視野的放寬，人們注意到：財(cái)政收入占GDP的比重并不是判斷現(xiàn)時(shí)我國政府部門收入規(guī)模的唯一標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，目前我國政府部門收入口徑，除了預(yù)算內(nèi)的規(guī)范性財(cái)政收入之外，還須計(jì)入：預(yù)算外收入、沒納入預(yù)算外管理的制度外收入以及財(cái)政收入退庫，等等。按最保守的估計(jì)，各種游離于預(yù)算之外的非規(guī)范性政府收入和預(yù)算內(nèi)的規(guī)范性財(cái)政收入之比，大約為3：2。以1996年預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入占GDP的10.9%推算，游離于預(yù)算之外的非規(guī)范性政府收入占GDP的比重，為16.35%、也就是說，目前我國政府部門收入在GDP中的占比，實(shí)際上已達(dá)到25%以上。 

進(jìn)一步說，非規(guī)范性政府收入的來源，基本上是各種各樣、形形色色的政府收費(fèi)（如行政事業(yè)性收費(fèi)和基金性收費(fèi)、對農(nóng)民收取的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留以及各級政府的集資攤派等），非規(guī)范性的政府收入又大多于規(guī)范性的政府收入，于是，便產(chǎn)生了所謂“費(fèi)多稅少”的特殊的矛盾現(xiàn)象。也正因?yàn)槿绱?，才有了“費(fèi)改稅”（或稱“改費(fèi)為稅”）的政策主張。 

從表面上看，“費(fèi)多稅少”是所謂的“費(fèi)稅之爭”或財(cái)稅部門與其他政府部門的“權(quán)力之爭”。然而，如果跳出部門或微觀的局限，站在整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的宏觀層次上考慮問題，就會發(fā)現(xiàn)，“費(fèi)多稅少”矛盾的實(shí)質(zhì)，是政府部門收入機(jī)制的不規(guī)范以及由此引發(fā)的政府部門行為的不規(guī)范。 

可以說，這一問題已經(jīng)成為我國改革事業(yè)進(jìn)一步推進(jìn)的極大障礙。非財(cái)政部門介入財(cái)政性分配，導(dǎo)致國民收入分配渠道混亂。政出多門的各種政府收費(fèi)的一個(gè)共同特征是自收自支，不納入預(yù)算管理。既然能夠自收自支，那么收費(fèi)項(xiàng)目的多少和收費(fèi)規(guī)模的大小，就同各部門、各地區(qū)的利益特別是同有關(guān)人的個(gè)人利益掛上了鉤，其收費(fèi)的積極性自然會越來越高；既然能夠不納入預(yù)算管理，其支出去向又脫離了各級人民代表大會的監(jiān)督審查，也促使其收費(fèi)積極性愈加高漲。如此演化下去，各種政府收費(fèi)日益擴(kuò)展，非財(cái)政部門大規(guī)模地介入財(cái)政性分配，使得整個(gè)國民收入分配渠道陷于混亂狀態(tài)。各個(gè)政府職能部門的行政、執(zhí)法與來自其管理對象的資金上繳有了直接聯(lián)系，以權(quán)謀錢、以權(quán)換錢等不規(guī)范行為也就由此產(chǎn)生并蔓延開來。換一個(gè)角度，各類腐敗現(xiàn)象之所以屢禁不止，一個(gè)重要原因，就在于政府部門收入機(jī)制的不規(guī)范為其提供了土壤和溫床。 

形式多樣的稅外收費(fèi)，干擾了企業(yè)的改革和經(jīng)營。國有企業(yè)的困難狀況與其負(fù)擔(dān)的沉重是有關(guān)系的。但負(fù)擔(dān)重并非是稅負(fù)重。1996年，全國各項(xiàng)稅收相加，不過6901億元，占當(dāng)年GDP（67700億元）的比重，僅為10.2%。這樣的宏觀稅負(fù)水平，無論作哪樣的比較，都不算高。其實(shí)，造成國有企業(yè)負(fù)擔(dān)重的真正原因，還是政府部門的亂收費(fèi)、我前不久見到這樣一份材料（《北京晚報(bào)》1997年10月2日）：根據(jù)有關(guān)部門對北京地區(qū)6個(gè)國有企業(yè)的初步調(diào)查，他們所承受的來自各個(gè)政府職能部門的收費(fèi)項(xiàng)目，多達(dá)206項(xiàng)。這其中，有節(jié)日擺花費(fèi)、亮燈費(fèi)、禁煙牌費(fèi)、驅(qū)趕叫花子費(fèi)、精神文明建設(shè)費(fèi)、精神文明知識大賽培訓(xùn)費(fèi)、樹木打藥費(fèi)、排放雨水河道清淤費(fèi)、河道維修排水費(fèi)、舊人防拆除補(bǔ)償費(fèi)、衛(wèi)生費(fèi)、保潔費(fèi)、道路清掃費(fèi)、門前三包衛(wèi)生罰款。環(huán)衛(wèi)設(shè)施費(fèi)、修垃圾站費(fèi)，垃圾桶胸置費(fèi)、垃圾清運(yùn)費(fèi)、委托垃圾渣土清運(yùn)費(fèi)、垃圾消納費(fèi)。門前三包責(zé)任書鏡框工本費(fèi)，等等。五花八門的收費(fèi)，使得本已陷人資金不足、機(jī)制不活、產(chǎn)品不適銷對路、人員負(fù)擔(dān)過重等困境之中的國有企業(yè)。雪上加霜，不堪重負(fù)。國家經(jīng)貿(mào)委的調(diào)查還表明，國有工業(yè)企業(yè)的各種不合理負(fù)擔(dān)，大體占到當(dāng)年其實(shí)現(xiàn)利稅之和的20%，甚至超過了當(dāng)年實(shí)現(xiàn)的利潤，嚴(yán)重干擾了企業(yè)的改革和經(jīng)營。 

“弱干強(qiáng)枝”的財(cái)力分配格局，削弱了政府的宏觀調(diào)控能力。這些年，在政府部門財(cái)力分配上所存在的“‘弱干強(qiáng)枝”現(xiàn)象，一直困擾著我們。所謂“弱干強(qiáng)枝”，是將政府部門的財(cái)力分配格局比喻為一棵樹，這棵樹的“樹干”是弱的，經(jīng)不起風(fēng)吹草動；而它的“樹枝”繁茂，致使頭重腳輕、這種分散的財(cái)力分配格局。不僅存在于中央政府與地方政府之間，而且，在各個(gè)不同級次的政府與其所屬的職能部門（如省一級政府與其所屬的各廳、局）之間，甚至每一級次的政府與其下屬級次的政府（如省一級政府與市、縣級政府）之間，也都有類似的表現(xiàn)。中國有一句老話.叫做“只有吃皇糧，才能給皇帝辦事”。財(cái)力分散了，各部門、各地區(qū)的支出，除了依靠政府集中調(diào)配的那一塊兒規(guī)范性的資金外、還分別擁有各自非規(guī)范性的財(cái)源，可以自立規(guī)章，自收自支。其結(jié)果.肯定是中央政府以及各個(gè)不同級次的政府宏觀調(diào)控能力的削弱。人家常說的自所謂“諸侯經(jīng)濟(jì)”、“王爺經(jīng)濟(jì)”，也就是在這樣一種背景下出現(xiàn)的。長此以往，勢必危及國家的政令統(tǒng)一和經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定發(fā)展。 

政府部門收入機(jī)制的不規(guī)范。加劇了政府機(jī)構(gòu)膨脹和行政管理費(fèi)用猛增的勢頭。對于政府機(jī)構(gòu)膨脹和行政管理費(fèi)支出增勢迅猛的問題，人們通常把它歸結(jié)為行政管理體制的改革滯后，其實(shí)，除此之外，更為重要的原因，還在于政府部門的收入機(jī)制不規(guī)范。在政府部門收入機(jī)制規(guī)范化的條件下。每年可取得或可供其使用的收入便是一個(gè)既定不變的量。其支出的規(guī)模，便不能不受其收入規(guī)模的約束。無論從歷史上看，還是就現(xiàn)實(shí)來說，對政府支出約束最強(qiáng)的因素就是稅收。稅收所具有的特性之一——“數(shù)額的相對固定性”，實(shí)質(zhì)是一把雙刃的劍。一刃是針對納稅人的，即要求納稅人把該交的稅全部如數(shù)交上來，另一刃則是針對政府的，即征稅的額度必須控制在法律所允許的范圍之內(nèi)，不允許有超越法律之外的征收。我們現(xiàn)在面臨的問題是：稅收對政府支出的約束是強(qiáng)的，但政府部門可以突破稅收的限制，在稅收之外通過收費(fèi)取得收入，各種收費(fèi)還可以自立章法，按需而征。規(guī)范性的稅收與非規(guī)范性的收費(fèi)同時(shí)存在，后者又大人多于前者，并已可以在相當(dāng)程度上“隨意”上調(diào)，處于如此寬松環(huán)境中的政府機(jī)構(gòu)和行政管理費(fèi)支出，怎么能不膨脹和增勢迅猛？ 

站在這樣的高度來認(rèn)識，“費(fèi)改稅’不過是為規(guī)范政府部門收入機(jī)制，從而規(guī)范政府部門行為，完善整個(gè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制而必須采取的一個(gè)重大舉措。 

二、要清楚地認(rèn)識“費(fèi)多’和“稅少”之間的關(guān)系 

我的基本看法是：“費(fèi)多”和“稅少”是一種因果關(guān)系。最初，“稅少”是“因”，“費(fèi)多”是“果”“費(fèi)多”是由“稅少”而引發(fā)的。但事情演化下去，“費(fèi)多”又進(jìn)一步加劇廣“稅少”。在這個(gè)時(shí)候?！百M(fèi)多”變成了“因”，“稅少”則成為了“果”。循著這樣的線索回顧改革以來我國政府部門收入機(jī)制所發(fā)生的變化，可以更清晰地透視隱含在其后的深刻的經(jīng)濟(jì)和社會背景。在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制下，我國政府收入機(jī)制呈現(xiàn)兩大特征：一是稅利并存，稅少利多。二是來自國有經(jīng)濟(jì)單位的繳款占大頭兒。以1978年為例，在當(dāng)年全國財(cái)政收入總額中，來源于國有經(jīng)濟(jì)單位上繳的稅收和利潤份額分別為35.8%和51.0%，兩者相加是86.8%。從這幾個(gè)數(shù)字中.我們看不到農(nóng)民和城市職工對財(cái)政收入的貢獻(xiàn)。國家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)和政府職能的履行，似乎就是依賴于國有經(jīng)濟(jì)上繳的稅利。但深入一步看，如此的政府收入機(jī)制之所以能夠在那個(gè)時(shí)期存在并維持下來，顯然有其特定的制度基礎(chǔ)。這就是：農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、國家統(tǒng)管城市職工工資制度和財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支體制。 

1953年頒布的《關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃統(tǒng)購和計(jì)劃供應(yīng)的命令》，賦予了政府按相對偏低的壟斷價(jià)格統(tǒng)一收購和銷售農(nóng)副產(chǎn)品的權(quán)力。在農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷的制度下，農(nóng)民要按國家規(guī)定的相對偏低的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)將剩余的農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)一賣給國家，并由政府按計(jì)劃統(tǒng)一供應(yīng)給城市工業(yè)部門和城市居民消費(fèi)。低價(jià)的農(nóng)副產(chǎn)品、不僅直接降低廣工業(yè)的原材料投人成本，也使城市居民獲得實(shí)物福利（生活費(fèi)用降低）并間接降低了工業(yè)的勞務(wù)投入成本，在低成本的基礎(chǔ)上，工業(yè)部門獲得了高的利潤。1956年出臺的《國營企業(yè)、事業(yè)和機(jī)關(guān)工資等級制度》，賦予了政府統(tǒng)一掌管城市職工工資標(biāo)準(zhǔn)，并統(tǒng)一組織城市職工工資調(diào)配的權(quán)力。在國家統(tǒng)管城幣職工工資的制度下，政府可以通過壓低工資標(biāo)準(zhǔn)、減少升級頻率的辦法，直接或間接地降低工業(yè)的勞務(wù)投入成本（事實(shí)上，從1956年至1977年的20年間，我國只進(jìn)行了三次小幅度、小范圍的工資升級工作）。在原材料投入成本和勞務(wù)投入成本被人為降低了的同時(shí)，那一時(shí)朗的工業(yè)品實(shí)行計(jì)劃價(jià)格。工業(yè)品的計(jì)劃價(jià)格又長期偏高于農(nóng)副產(chǎn)品的收購價(jià)格（即工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”）。于是.在低成本和高價(jià)格的基礎(chǔ)上，工業(yè)部門獲得了高的利潤。 

在自建國初期就已實(shí)施下來且?guī)资昊疚醋兊呢?cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支管理體制下，國有經(jīng)濟(jì)單位（其中主要是國有工業(yè)企業(yè)）的純收入，基本上都交由財(cái)政集中支配，其本身能夠自主支配的財(cái)力極其有限。于是，通過財(cái)政上的統(tǒng)收，“匯集”在國有經(jīng)濟(jì)單位中的高利潤便轉(zhuǎn)移到了政府手中，形成了財(cái)政收入的主要來源。 

上述的政府部門收入機(jī)制，帶給我們兩個(gè)結(jié)果。在普通百姓的眼中.不管是稅還定利.都是山單位交的，與個(gè)人無關(guān)（實(shí)際上，那一時(shí)刻的農(nóng)副產(chǎn)品低價(jià)統(tǒng)購和城市職工低工資制度正是農(nóng)民和城市職工向政府繳納稅收的兩個(gè)“隱含’的渠道）。納稅意識淡薄或基本上沒有納稅意識，就在情理之中了，此其一。在政府部門的眼中，無論是稅還是利，都是主要由國有經(jīng)濟(jì)單位上繳的錢。既然彼此都姓“公”，稅利不分或只問財(cái)政