完善我國證券市場監(jiān)管體制研究
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證券監(jiān)管體制是證券監(jiān)管的職責劃分和權力劃分的方式和組織制度，是國家歷史和國情的產物。證券監(jiān)管體制的有效性和規(guī)范性是決定證券市場有續(xù)和穩(wěn)定發(fā)展的重要基礎。證券監(jiān)管機構作為證券市場監(jiān)管的主體在整個監(jiān)管體系中發(fā)揮著主導作用，確立有效的監(jiān)管體制模式，能夠提高監(jiān)管的效率，避免證券市場過分波動。
一、市場監(jiān)管失靈是監(jiān)管自身的問題
證券監(jiān)管是控制證券市場參與者市場行為的一個完整的系統(tǒng)。在該系統(tǒng)中，監(jiān)管主要包括國家立法、司法和行政部門，監(jiān)管對象包括證券業(yè)務本身以及與證券業(yè)相關的其他利益組織或個人。這些單位和個人受自身地位與利益機制支配，通過一定的方式影響著證券的發(fā)展。
在宏觀經濟中，政府監(jiān)管職能在于提高效率、維護公平和保持穩(wěn)定。為保證這三項職能的實現，既要防止市場失靈，即市場配置資源失靈，還要防止政府失靈，即由于政府監(jiān)管而降低效率，使問題更加嚴重。市場經濟體制下，供求關系創(chuàng)造了市場，市場確定價格以實現“市場出清”。價格是配置資源的信號、手段和方式。當價格手段在市場失效時，我們通常以政府“看得見的手”來替代市場價格“看不見的手”。
政府干預同樣存在于證券市場。多數情況下，一國政府干預證券市場的程度與該國政府在整個經濟中的作用大致相符。在一個競爭性的證券市場中，我們認為政府干預只有在以下條件下才是可取的：①出現或可能出現市場失靈現象；②市場失靈已經或可能引起明顯的經濟低效或不公平現象；③政府行為可以改善低效或不公平現象。如果上述條件之一得不到滿足，就不應采取政府干預。因此，考察政府干預的必要性，應從市場支配力、外部性、免費搭車問題及不完全信息四個方面來分析研究。
所謂市場支配力是指一個或多個銷售者（或消費者）影響他們所交易的商品或服務價格的能力。在競爭性模型中，銷售者（或消費者）與整個市場對比是非常弱小的，他們不具備支配市場價格的能力，也就是他們不具備市場支配力。如果銷售者（或消費者）能夠影響市場價格，那么資源配置在社會當中是無效的。這一狀況出現在證券市場中，就會出現證券市場失效。
外部性是指一個廠商的生產行為或一個消費者的消費行為對其他人產生直接的、未予補償的正面或負面的影響。證券市場中也存在正面外部性和負面外部性。最明顯的證券負面外部性就是有人為了獲取證券上市資格而造假，這種行為對會計信息真實的公司也會產生負面影響。由于這些涉及欺詐的證券索賠表現為社會的福利凈損失，因此也可以被看作是證券經營的成本。
證券監(jiān)管本身就具有公共產品的性質，即使國民個人或企業(yè)無須為此付費或很少花費，無數的個人和企業(yè)都能從中獲益。沒有任何一家社會組織自愿無償參與對證券市場監(jiān)管。這就出現免費搭車問題。這樣，投資者參與證券市場的一個隱含前提就是證券市場是健康有序的。信息難題也是造成證券市場失效的最常見也是最重要的原因。信息不完全、信息不對稱既對市場參與者造成困難和問題，也會造成政府監(jiān)管失靈。市場機制會自動通過價格的形成和修正過程吸收各種信息，但在短期內市場機制無法識別發(fā)行人和中介機構的信息欺詐行為，因此監(jiān)管的任務就是給說假話的人施加額外的成本，改變他們的行為激勵。但監(jiān)管的任務不可能是實現強制性的、完全的信息披露，監(jiān)管的任務只是防止他們說假話。
政府監(jiān)管本身也可失靈?，F代證券制度是現代市場經濟制度中重要的組成部分，各國政府為了保證證券業(yè)的穩(wěn)定和對社會經濟的平穩(wěn)運行，通常對證券業(yè)進行嚴格的監(jiān)管。一般認為，政府對證券業(yè)進行有效監(jiān)管，能夠糾正市場失靈，優(yōu)化資源配置，協調社會成員的利益，增進社會福利。但政府不是萬能的，而且也有其客觀和主觀的缺陷，政府的缺陷同市場的缺陷一樣，在一定程度上是難免的。新制度經濟學派的代表人物格拉斯•斯諾認為，沒有國家就辦不成事，但是有了國家也有很多麻煩：國家的存在是解釋經濟增長的關鍵，但也是造成人為經濟衰退的根源。科斯認為，“政府機制本身并非不要成本，實際上它的成本大得驚人……直接的政府管制也未必會帶來比企業(yè)和市場更好解決問題的結果”（R•H•科斯等，財產權利與制度變遷，中譯本，上海三聯書店，1991年版：21~23）。政府的缺陷主要表現在政府的干預無限擴張，從而導致設置龐大的機構，人員臃腫，成為“大政府”，而且超出政府應該調控的范圍、層次和力度，不僅沒有彌補市場的機制缺陷，反而妨礙了市場機制作用的正常發(fā)揮。此外，由于政府制定法規(guī)政策的失誤和實行措施不力等原因，也會出現政府的無效干預。這種干預的方式、范圍、層次、力度和預期選擇都不適當，從而不足以彌補市場機制的缺陷和難以維護市場的正常運轉。斯蒂格利茨指出，與民間部門相比，政府的最大優(yōu)勢表現在四個方面，即征稅權、禁止權、處罰權，以及能夠降低交易成本，即主要克服搭便車問題。但是政府的這些優(yōu)勢后面卻又隱藏著很多成本，因為很難避免政府濫用職權并使民間部門遭受損失的現象發(fā)生。即使政府不濫用職權，由于政府工作人員對他所從事的工作不具有剩余索取權利，因而有可能工作動力不足，容易出現官僚主義作風和行為以及產生各種低效率的現象。
基于以上原因，人們普遍認為政府對證券的監(jiān)管是必要的，但政府的作用是有限的，甚至會出現監(jiān)管失靈或失敗的情況。監(jiān)管失靈一般是指監(jiān)管所設定的目標沒能實現，即沒能實現公共利益。
解釋監(jiān)管失靈原因的理論主要有以下幾種：公共利益論、監(jiān)管的“俘獲說（或捕獲說）”、監(jiān)管的供求理論、監(jiān)管的“尋租”理論、監(jiān)管政治論等，最突出的是監(jiān)管的供求理論。其代表人喬治•斯蒂格勒認為，影響一個產業(yè)對政府監(jiān)管需求的主要因素是監(jiān)管可以提供多種利益，包括直接的貨幣補貼，控制新競爭者進入，干預替代品和補充品的生產等。證券業(yè)主要有市場準入的管制，對業(yè)務活動的限制以及誠信展業(yè)等。在供給方面，政府部門進行一項監(jiān)督活動時，并非是毫無成本，毫不猶豫地按照“公共利益”來提供證券產品。政府實際上是由一些有著自己獨立利益的人組成的一個特殊群體。當他們按照自身利益最大化的方向而行使公共職能時，難免發(fā)生各種各樣的低效率現象。在所謂民主政治的決策過程中，謀求政治權利的產業(yè)必須去找合適當“賣主”，即政黨。政黨在決定是否支持某項監(jiān)管活動時要考慮這一行動是否有助于自己當選或再選。因此，需求監(jiān)管的產業(yè)“必須支付兩項政黨所需要的東西：選票和資源。資源包括競選經費、籌集經費的服務以及較間接的方式，其最后的結果取決于供需雙方的博弈。
二、我國證券市場監(jiān)管體制的形成過程及相關分析
我國證券市場監(jiān)管體制經歷了一個從地方監(jiān)管到中央監(jiān)管，由分散監(jiān)管到集中監(jiān)管的過程，大致可以分為兩個階段。
第一階段從80年代中期到90年代初期，證券市場處于區(qū)域性試點階段，這是我國證券市場的起步階段，股票發(fā)行僅限于少數地區(qū)的試點企業(yè)。1990年，國務院決定分別成立上海、深圳證券交易所，兩地的一些股份公司開始進行股票的公開發(fā)行和上市交易的試點。1992年，又開始選擇少數上海、深圳以外的股份公司到上海、深圳兩家證券交易所上市。這一時期證券市場的監(jiān)管主要由地方政府負責。
第二階段從1992年開始，國務院總結了區(qū)域性證券市場試點的經驗教訓，決定成立國務院證券委員會和中國證券監(jiān)督管理委員會，負責對全國證券市場進行統(tǒng)一監(jiān)管，同時，開始在全國范圍內進行股票發(fā)行和上市試點。從此，證券市場開始成為全國性市場，證券市場的監(jiān)管也由地方監(jiān)管為主改為中央集中監(jiān)管，并通過不斷調整國務院各有關部門的監(jiān)管職責，逐步走向證券市場集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制。
1998年，國務院決定撤銷國務院證券委員會，工作改由中國證券監(jiān)督管理委員會承擔，并決定中國證券監(jiān)督管理委員會對地方證管部門實行垂直領導，從而形成了集中統(tǒng)一的監(jiān)管體系。
新形成的監(jiān)管體制具有以下一些特點：
第一，證券監(jiān)管機構的地位得到進一步的強化，增強了證券監(jiān)管機構的權威性，為我國證券市場的有效監(jiān)管提供了更好的組織保證。第二，地方證券監(jiān)管機構改由中國證監(jiān)會垂直領導，提高了證券監(jiān)管工作的效率。改革后按大區(qū)的業(yè)務需要設置了9個派出機構和2個直屬辦事處，精簡了人員，提高了機構運轉效率。第三，加強了對交易所主要人事管理和上市公司高級管理人員任職資格的管理，加強了交易所一線監(jiān)管的作用。
但這種監(jiān)管體制也存在明顯的不足之處，即過于將監(jiān)管權力集中到一個部門，使得無法對監(jiān)管效果進行再監(jiān)管。與美國證監(jiān)會ＳＥＣ相比，中國證監(jiān)會還擁有證券規(guī)章制度制定的話語權?，F行的證券規(guī)章基本上是出自證監(jiān)會之手，而且這些規(guī)章已經把證監(jiān)會權力延伸到整個證券市場。在沒有權力約束機制的狀況下，證監(jiān)會管制的內容和范圍不斷擴張，包括行業(yè)準入許可、律師事務所證券業(yè)務準入審批、會計師事務所證券業(yè)務審批、資產評估機構審批以及對這些機構成員進入相關業(yè)務的資格審批、對基金管理公司從業(yè)審批等。
從證券市場角度看，一個成熟的市場需要有成熟的監(jiān)管體制相配套。而能夠成功運作的監(jiān)管體制應將政策制定、政策執(zhí)行和監(jiān)督三者分開。試想，如果一個人即是運動員又是裁判員，還是規(guī)則的制訂者，游戲根本無法進行，更談不上有序運轉。即便是裁判員，這個裁判員還有很多“話語權”，在裁判過程中任意發(fā)揮、更改規(guī)則都會對游戲產生震動。要建立良好的證券市場秩序，就是要有一個穩(wěn)定、制衡的現代證券監(jiān)管體系和現代證券監(jiān)管制度。政策不穩(wěn)定、監(jiān)管機構運轉缺乏制衡、缺乏對監(jiān)管的監(jiān)管，難免會使政策忽左忽右、或嚴或松，引發(fā)市場信心不足，證券市場的穩(wěn)定發(fā)展只能成為目標和理想，而不能成為現實。
如果缺乏一個有效的監(jiān)管體制，不僅容易產生外部的運營成本，也會誘發(fā)監(jiān)管機關內部的道德風險，即監(jiān)管機關不顧其行為引起的社會成本和收益，而只關心本部門的成本和收益。具體對中國國內來說，監(jiān)管自身的道德風險可能來自于中國證監(jiān)會身兼數職：制定監(jiān)管政策、實施監(jiān)管政策和對監(jiān)管機關的監(jiān)管
一、市場監(jiān)管失靈是監(jiān)管自身的問題
證券監(jiān)管是控制證券市場參與者市場行為的一個完整的系統(tǒng)。在該系統(tǒng)中，監(jiān)管主要包括國家立法、司法和行政部門，監(jiān)管對象包括證券業(yè)務本身以及與證券業(yè)相關的其他利益組織或個人。這些單位和個人受自身地位與利益機制支配，通過一定的方式影響著證券的發(fā)展。
在宏觀經濟中，政府監(jiān)管職能在于提高效率、維護公平和保持穩(wěn)定。為保證這三項職能的實現，既要防止市場失靈，即市場配置資源失靈，還要防止政府失靈，即由于政府監(jiān)管而降低效率，使問題更加嚴重。市場經濟體制下，供求關系創(chuàng)造了市場，市場確定價格以實現“市場出清”。價格是配置資源的信號、手段和方式。當價格手段在市場失效時，我們通常以政府“看得見的手”來替代市場價格“看不見的手”。
政府干預同樣存在于證券市場。多數情況下，一國政府干預證券市場的程度與該國政府在整個經濟中的作用大致相符。在一個競爭性的證券市場中，我們認為政府干預只有在以下條件下才是可取的：①出現或可能出現市場失靈現象；②市場失靈已經或可能引起明顯的經濟低效或不公平現象；③政府行為可以改善低效或不公平現象。如果上述條件之一得不到滿足，就不應采取政府干預。因此，考察政府干預的必要性，應從市場支配力、外部性、免費搭車問題及不完全信息四個方面來分析研究。
所謂市場支配力是指一個或多個銷售者（或消費者）影響他們所交易的商品或服務價格的能力。在競爭性模型中，銷售者（或消費者）與整個市場對比是非常弱小的，他們不具備支配市場價格的能力，也就是他們不具備市場支配力。如果銷售者（或消費者）能夠影響市場價格，那么資源配置在社會當中是無效的。這一狀況出現在證券市場中，就會出現證券市場失效。
外部性是指一個廠商的生產行為或一個消費者的消費行為對其他人產生直接的、未予補償的正面或負面的影響。證券市場中也存在正面外部性和負面外部性。最明顯的證券負面外部性就是有人為了獲取證券上市資格而造假，這種行為對會計信息真實的公司也會產生負面影響。由于這些涉及欺詐的證券索賠表現為社會的福利凈損失，因此也可以被看作是證券經營的成本。
證券監(jiān)管本身就具有公共產品的性質，即使國民個人或企業(yè)無須為此付費或很少花費，無數的個人和企業(yè)都能從中獲益。沒有任何一家社會組織自愿無償參與對證券市場監(jiān)管。這就出現免費搭車問題。這樣，投資者參與證券市場的一個隱含前提就是證券市場是健康有序的。信息難題也是造成證券市場失效的最常見也是最重要的原因。信息不完全、信息不對稱既對市場參與者造成困難和問題，也會造成政府監(jiān)管失靈。市場機制會自動通過價格的形成和修正過程吸收各種信息，但在短期內市場機制無法識別發(fā)行人和中介機構的信息欺詐行為，因此監(jiān)管的任務就是給說假話的人施加額外的成本，改變他們的行為激勵。但監(jiān)管的任務不可能是實現強制性的、完全的信息披露，監(jiān)管的任務只是防止他們說假話。
政府監(jiān)管本身也可失靈?，F代證券制度是現代市場經濟制度中重要的組成部分，各國政府為了保證證券業(yè)的穩(wěn)定和對社會經濟的平穩(wěn)運行，通常對證券業(yè)進行嚴格的監(jiān)管。一般認為，政府對證券業(yè)進行有效監(jiān)管，能夠糾正市場失靈，優(yōu)化資源配置，協調社會成員的利益，增進社會福利。但政府不是萬能的，而且也有其客觀和主觀的缺陷，政府的缺陷同市場的缺陷一樣，在一定程度上是難免的。新制度經濟學派的代表人物格拉斯•斯諾認為，沒有國家就辦不成事，但是有了國家也有很多麻煩：國家的存在是解釋經濟增長的關鍵，但也是造成人為經濟衰退的根源。科斯認為，“政府機制本身并非不要成本，實際上它的成本大得驚人……直接的政府管制也未必會帶來比企業(yè)和市場更好解決問題的結果”（R•H•科斯等，財產權利與制度變遷，中譯本，上海三聯書店，1991年版：21~23）。政府的缺陷主要表現在政府的干預無限擴張，從而導致設置龐大的機構，人員臃腫，成為“大政府”，而且超出政府應該調控的范圍、層次和力度，不僅沒有彌補市場的機制缺陷，反而妨礙了市場機制作用的正常發(fā)揮。此外，由于政府制定法規(guī)政策的失誤和實行措施不力等原因，也會出現政府的無效干預。這種干預的方式、范圍、層次、力度和預期選擇都不適當，從而不足以彌補市場機制的缺陷和難以維護市場的正常運轉。斯蒂格利茨指出，與民間部門相比，政府的最大優(yōu)勢表現在四個方面，即征稅權、禁止權、處罰權，以及能夠降低交易成本，即主要克服搭便車問題。但是政府的這些優(yōu)勢后面卻又隱藏著很多成本，因為很難避免政府濫用職權并使民間部門遭受損失的現象發(fā)生。即使政府不濫用職權，由于政府工作人員對他所從事的工作不具有剩余索取權利，因而有可能工作動力不足，容易出現官僚主義作風和行為以及產生各種低效率的現象。
基于以上原因，人們普遍認為政府對證券的監(jiān)管是必要的，但政府的作用是有限的，甚至會出現監(jiān)管失靈或失敗的情況。監(jiān)管失靈一般是指監(jiān)管所設定的目標沒能實現，即沒能實現公共利益。
解釋監(jiān)管失靈原因的理論主要有以下幾種：公共利益論、監(jiān)管的“俘獲說（或捕獲說）”、監(jiān)管的供求理論、監(jiān)管的“尋租”理論、監(jiān)管政治論等，最突出的是監(jiān)管的供求理論。其代表人喬治•斯蒂格勒認為，影響一個產業(yè)對政府監(jiān)管需求的主要因素是監(jiān)管可以提供多種利益，包括直接的貨幣補貼，控制新競爭者進入，干預替代品和補充品的生產等。證券業(yè)主要有市場準入的管制，對業(yè)務活動的限制以及誠信展業(yè)等。在供給方面，政府部門進行一項監(jiān)督活動時，并非是毫無成本，毫不猶豫地按照“公共利益”來提供證券產品。政府實際上是由一些有著自己獨立利益的人組成的一個特殊群體。當他們按照自身利益最大化的方向而行使公共職能時，難免發(fā)生各種各樣的低效率現象。在所謂民主政治的決策過程中，謀求政治權利的產業(yè)必須去找合適當“賣主”，即政黨。政黨在決定是否支持某項監(jiān)管活動時要考慮這一行動是否有助于自己當選或再選。因此，需求監(jiān)管的產業(yè)“必須支付兩項政黨所需要的東西：選票和資源。資源包括競選經費、籌集經費的服務以及較間接的方式，其最后的結果取決于供需雙方的博弈。
二、我國證券市場監(jiān)管體制的形成過程及相關分析
我國證券市場監(jiān)管體制經歷了一個從地方監(jiān)管到中央監(jiān)管，由分散監(jiān)管到集中監(jiān)管的過程，大致可以分為兩個階段。
第一階段從80年代中期到90年代初期，證券市場處于區(qū)域性試點階段，這是我國證券市場的起步階段，股票發(fā)行僅限于少數地區(qū)的試點企業(yè)。1990年，國務院決定分別成立上海、深圳證券交易所，兩地的一些股份公司開始進行股票的公開發(fā)行和上市交易的試點。1992年，又開始選擇少數上海、深圳以外的股份公司到上海、深圳兩家證券交易所上市。這一時期證券市場的監(jiān)管主要由地方政府負責。
第二階段從1992年開始，國務院總結了區(qū)域性證券市場試點的經驗教訓，決定成立國務院證券委員會和中國證券監(jiān)督管理委員會，負責對全國證券市場進行統(tǒng)一監(jiān)管，同時，開始在全國范圍內進行股票發(fā)行和上市試點。從此，證券市場開始成為全國性市場，證券市場的監(jiān)管也由地方監(jiān)管為主改為中央集中監(jiān)管，并通過不斷調整國務院各有關部門的監(jiān)管職責，逐步走向證券市場集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制。
1998年，國務院決定撤銷國務院證券委員會，工作改由中國證券監(jiān)督管理委員會承擔，并決定中國證券監(jiān)督管理委員會對地方證管部門實行垂直領導，從而形成了集中統(tǒng)一的監(jiān)管體系。
新形成的監(jiān)管體制具有以下一些特點：
第一，證券監(jiān)管機構的地位得到進一步的強化，增強了證券監(jiān)管機構的權威性，為我國證券市場的有效監(jiān)管提供了更好的組織保證。第二，地方證券監(jiān)管機構改由中國證監(jiān)會垂直領導，提高了證券監(jiān)管工作的效率。改革后按大區(qū)的業(yè)務需要設置了9個派出機構和2個直屬辦事處，精簡了人員，提高了機構運轉效率。第三，加強了對交易所主要人事管理和上市公司高級管理人員任職資格的管理，加強了交易所一線監(jiān)管的作用。
但這種監(jiān)管體制也存在明顯的不足之處，即過于將監(jiān)管權力集中到一個部門，使得無法對監(jiān)管效果進行再監(jiān)管。與美國證監(jiān)會ＳＥＣ相比，中國證監(jiān)會還擁有證券規(guī)章制度制定的話語權?，F行的證券規(guī)章基本上是出自證監(jiān)會之手，而且這些規(guī)章已經把證監(jiān)會權力延伸到整個證券市場。在沒有權力約束機制的狀況下，證監(jiān)會管制的內容和范圍不斷擴張，包括行業(yè)準入許可、律師事務所證券業(yè)務準入審批、會計師事務所證券業(yè)務審批、資產評估機構審批以及對這些機構成員進入相關業(yè)務的資格審批、對基金管理公司從業(yè)審批等。
從證券市場角度看，一個成熟的市場需要有成熟的監(jiān)管體制相配套。而能夠成功運作的監(jiān)管體制應將政策制定、政策執(zhí)行和監(jiān)督三者分開。試想，如果一個人即是運動員又是裁判員，還是規(guī)則的制訂者，游戲根本無法進行，更談不上有序運轉。即便是裁判員，這個裁判員還有很多“話語權”，在裁判過程中任意發(fā)揮、更改規(guī)則都會對游戲產生震動。要建立良好的證券市場秩序，就是要有一個穩(wěn)定、制衡的現代證券監(jiān)管體系和現代證券監(jiān)管制度。政策不穩(wěn)定、監(jiān)管機構運轉缺乏制衡、缺乏對監(jiān)管的監(jiān)管，難免會使政策忽左忽右、或嚴或松，引發(fā)市場信心不足，證券市場的穩(wěn)定發(fā)展只能成為目標和理想，而不能成為現實。
如果缺乏一個有效的監(jiān)管體制，不僅容易產生外部的運營成本，也會誘發(fā)監(jiān)管機關內部的道德風險，即監(jiān)管機關不顧其行為引起的社會成本和收益，而只關心本部門的成本和收益。具體對中國國內來說，監(jiān)管自身的道德風險可能來自于中國證監(jiān)會身兼數職：制定監(jiān)管政策、實施監(jiān)管政策和對監(jiān)管機關的監(jiān)管
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