提高稅收占GDP比重大有潛力

 

中央已決定采取積極的財(cái)政政策以擴(kuò)大國內(nèi)需求，這是應(yīng)對亞洲金融危機(jī)、抑制國內(nèi)有效需求不足的一項(xiàng)重要的戰(zhàn)略舉措。財(cái)政部項(xiàng)懷誠部長最近表示，1999年國債發(fā)行規(guī)模為3165億元，赤字規(guī)模1053億元，這一數(shù)字有可能還打不住。擴(kuò)大國債發(fā)行規(guī)模和擴(kuò)大財(cái)政赤字額只是特殊時(shí)期采取的特殊政策。無論是從短期還是長期看，無論是擴(kuò)大國內(nèi)需求、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還是解決下崗職工基本生活費(fèi)和退休職工生活費(fèi)，保持社會(huì)穩(wěn)定，都有賴于擴(kuò)大政府財(cái)政收入來源，只有進(jìn)一步提高稅收占GDP的比重，以及強(qiáng)有力地推進(jìn)“費(fèi)改稅”的改革，將相當(dāng)份額收費(fèi)和各種基金轉(zhuǎn)入正稅，同時(shí)取消不合理的收費(fèi)，才能保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與增長。

目前我國稅收總額占GDP比重為11%，在世界上屬于稅收比重最低的國家之一（見表1），同時(shí)也是世界上稅收系統(tǒng)最為松馳的國家之一，不僅存在大量的不納稅的地下經(jīng)濟(jì)，而且還存在著大量的企業(yè)法人偷稅、漏稅和逃稅。從積極意義上看，中國又是大幅度提高稅收占GDP比重最有潛力的國家之一。與前幾年相比，1999年我國經(jīng)濟(jì)增長速度有所回落，約7%左右。最近國家稅務(wù)總局局長金人慶提出，1999年全國稅收收入必保計(jì)劃9460億元，比基數(shù)增長6.4%， 略低于經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，我國稅收工作所面臨的挑戰(zhàn)是，能不能在7%的經(jīng)濟(jì)增長率和在稅種、稅率、稅制不變的情況下提高稅收占GDP的比重？我們認(rèn)為，只要強(qiáng)化稅收征管，強(qiáng)化稅收系統(tǒng)的現(xiàn)代化和信息化建設(shè)，不僅能夠使稅收增長率超過GDP增長率，而且有很大的潛力使這一比重由11%提高至16-17%。

作者根據(jù)1994年稅制改革以來有關(guān)數(shù)據(jù)對增值稅、營業(yè)稅、關(guān)稅、土地使用稅、資源稅以及稅收總額做了初步分析，得出以下結(jié)論：

第一、全國實(shí)際增值稅比率大大低于潛在稅收比率，且在不斷下降，但新增稅收潛力在1000-1500億元。本文定義實(shí)際增值稅比率是指增值稅與工業(yè)附加值之比（按現(xiàn)價(jià)計(jì)算，下同）。從理論上看，名義增值稅比率應(yīng)為工業(yè)附加值的15-17%之間，可以稱為潛在增值稅比率或稅收潛力。但從實(shí)際增值稅比率來看，1994年為12.0%，1995年為10.5%，1996年為10.2%，1997年為10.3%（見表2），大大低于15-17%的潛在稅率水平。以1997年為例，全國增值稅為3284億元，而稅收潛力（指理論值）應(yīng)在4763-5398億元，實(shí)際少征收1479-2114億元。客觀的講，難以達(dá)到100%的稅收潛力指標(biāo)，但目前實(shí)際征收比率僅為稅收潛力的50-60%，我們完全有可能將這一比率提高3-5個(gè)百分點(diǎn)，即可增收增值稅1000-1500億元。需要指出的是，增值稅是稅收的主體，且中央占大頭，但目前這一稅收總額比重卻在不斷下降。1994年這一比重為45.2%，到1997年下降為39.9%，即下降了5.3個(gè)百分點(diǎn)（見表2），若保持1994年45.2%比重的話，僅1997年可增收1950億元增值稅。

各地區(qū)實(shí)際增值稅比率普遍低下，有相當(dāng)大的增收潛力。北京增值稅占工業(yè)附加值比率為17.4%，上海為14.3%，云南和海南為13.5%，青海為12.6%，全國有15個(gè)省區(qū)實(shí)際增值稅占工業(yè)附加值比率均低于10%。全國這一比例最低地區(qū)是安徽，只有5.6%，其次湖北為6.0%、河南為6.2%，河北、山東均為6.5%，福建為6.7%，兩個(gè)經(jīng)濟(jì)大省江蘇和浙江均為7.4%（見表3）?？赡苓@些地區(qū)存在虛報(bào)GDP數(shù)據(jù)，使工業(yè)附加值被夸大，也會(huì)造成這一比率較低，但是他們的增值稅至少可以增加至10%以上是沒有多大困難的。如山東省可增收86.6億元增值稅，江蘇省可增收71.7億元，浙江省增收51.3億元，安徽省增收44.2億元。這表明，不僅全國增值稅增收潛力很大，而且各地方可不同程度提高實(shí)際增值稅稅收。盡管增值稅中中央占大頭，但是地方所分享的部分仍是地方稅收第二大稅源，約占地方稅收總額的1/5。

第二、營業(yè)稅占第三產(chǎn)業(yè)附加值比率太低，提高稅收潛力極大，新增稅收額可在1300億元。營業(yè)稅是按服務(wù)業(yè)營業(yè)額計(jì)算，交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)、郵電通訊業(yè)、文化體育業(yè)等稅率為3%；金融保險(xiǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)、銷售不動(dòng)產(chǎn)等稅率為5%；娛樂業(yè)稅率為5%-20%。本文所定義的實(shí)際營業(yè)稅比率是指全國營業(yè)稅占第三產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)附加值比重（大大低于營業(yè)收入額）比重，我們估計(jì)服務(wù)業(yè)與建筑業(yè)營業(yè)稅潛在稅收比率或稅收潛力應(yīng)在12%以上。1994年實(shí)際營業(yè)稅比率為3.79%，1995年為3.98%，1996年為4.22%，1997年為4.56 %（見表2）。盡管營業(yè)稅比率不斷上升，但這一比率水平大大低于稅收潛力。從1978年以來，我國第三產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)占GDP比重不斷提高，到1997年分別占GDP的32.1%和6.7%，合計(jì)38.8%，即占GDP的2/5，但營業(yè)稅占稅收總額比重只有16.1%，經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)（指第三產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)占GDP比重）與稅收貢獻(xiàn)（指營業(yè)稅占總稅收比重）不成比例。從不同部門經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)與財(cái)政貢獻(xiàn)（指占財(cái)政總收入比重）來看，1997年建筑業(yè)分別為6.7%和1.9%，交通運(yùn)輸郵電業(yè)分別為6.1%和3.6%，第三產(chǎn)業(yè)的其他部門分別為17.6%和12.1%，這些部門稅收貢獻(xiàn)或財(cái)政貢獻(xiàn)都低于經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)。如果實(shí)際營業(yè)稅比率由5.5%提高到10%的話，保守估計(jì)可以新增地方稅源1300億元，營業(yè)稅占總稅收比重也會(huì)進(jìn)一步提高。

第三、實(shí)際關(guān)稅稅率大大低于名義關(guān)稅稅率，是大幅度提高中央稅收的重要來源。近10年來，我國進(jìn)口關(guān)稅是“高名義稅率、亂減免關(guān)稅、低實(shí)際稅率”。1994年以前我國名義關(guān)稅稅率36%，經(jīng)過若干次降低關(guān)稅稅率，目前名義關(guān)稅稅率（指加權(quán)與未加權(quán)）在17%左右，但仍然是世界上名義關(guān)稅稅率最高的國家之一，也是遲遲不能進(jìn)入世界貿(mào)易組織（WTO）的主要原因之一。1985年我國進(jìn)口總額為1257.8億元人民幣，關(guān)稅收入為205.21億元，實(shí)際關(guān)稅稅率為16.3%；1994年我國進(jìn)口總額為9960億元人民幣，關(guān)稅收入273億元，實(shí)際關(guān)稅稅率只有2.74%；1997年全國進(jìn)口總額為11806億元人民幣，實(shí)際關(guān)稅收入319億元，實(shí)際關(guān)稅稅率為2.71%（見表2），大大低于名義關(guān)稅稅率。1997年與1985年相比，進(jìn)口總額增長了8.4倍，但是關(guān)稅收入僅增長了55%，若扣除通貨膨脹率的影響（以1985年為100，1997年商品零售價(jià)格指數(shù)為297.3%），實(shí)際關(guān)稅收入為負(fù)增長，約下降了47.7%。按國際慣例有必要的關(guān)稅減免，如高新技術(shù)及設(shè)備、資本貨物減免。另外，我國約有近一半的進(jìn)出口貿(mào)易屬于加工型貿(mào)易，實(shí)際關(guān)稅稅率可能會(huì)低于名義關(guān)稅稅率，但是由于進(jìn)口產(chǎn)品增值稅、消費(fèi)稅（1997年為511.88億元）和實(shí)行出口退增值稅、消費(fèi)稅（1997年為-432.67億元），兩者基本相互抵消?？紤]到以上兩種因素應(yīng)收關(guān)稅稅率不應(yīng)低于12%，應(yīng)收關(guān)稅收入不應(yīng)低于1400億元。據(jù)海關(guān)總署統(tǒng)計(jì)，1998年外資企業(yè)進(jìn)口額占全國進(jìn)口總額的54.7%，國有企業(yè)進(jìn)口額比重占42.8％。 顯然，在名義關(guān)稅與實(shí)際關(guān)稅之間的產(chǎn)生上千億元的“租金”，被各種利益集團(tuán)在“優(yōu)惠政策”的名義下所分享。保守估計(jì)僅從進(jìn)口貿(mào)易中實(shí)際少收1100億元關(guān)稅。此外還有大量走私的關(guān)稅損失，僅1998年海關(guān)查獲的走私案件7328起，案值達(dá)137億元， 這只是走私活動(dòng)的“冰山一角”。這表明，亂開口子，亂減免稅以及猖獗的走私都是造成目前大量關(guān)稅人為流失的主要漏洞。

第四、實(shí)際土地和資源稅比率過低，國家收益（指稅收）大量流失。1994年全國耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和資源稅稅收分別為36.47億元，32.51億元和45.45億元，共計(jì)114.43億元。由于這些稅種屬于地方稅收，占當(dāng)年全國地方稅收收入比重的4.95%；1997年上述三項(xiàng)稅收額合計(jì)為132.85億元，占全國地方稅收總額比重的3.45%。令人驚奇的是，國家（主要是措地方政府）應(yīng)從這三大資源所獲收益大量流失。首先是占用耕地稅收流失。該稅是對非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用征收耕地占用稅。1987年4月國務(wù)院規(guī)定，該稅收全部用于農(nóng)業(yè)。用于開發(fā)宜農(nóng)荒地等，作為減少耕地的補(bǔ)償措施。僅從1990-1995年全國累計(jì)占用耕地375.6萬公頃，其中國家基建占耕地67.54萬公頃，其余均為農(nóng)村集體和個(gè)人住宅占用。但每年征收耕地占用稅只有30多億元，若按375.6萬公頃占用耕地保守估計(jì)的話，平均每公頃耕地每年占用稅只有865元，即平均每畝耕地僅有58元。其次國家從城鎮(zhèn)土地使用收益大量流失。1994年財(cái)政部規(guī)定該稅種稅率從每年每平方米0.2-10元調(diào)整為1-30元，應(yīng)成為各城市地方稅收的主要來源。1997年全國擁有城市668個(gè)，其中20萬人以上城市有286個(gè)，僅城市實(shí)有房屋建筑面積65.5億平方米，其中實(shí)有住宅建筑面積36.2億平方米，而每年城鎮(zhèn)土地使用稅收有44.04億元，平均每年每平方米房屋建筑面積土地使用稅僅有0.67元，但是居民住宅售價(jià)居高不下，許多大城市房屋租金甚至高于發(fā)達(dá)國家水平，但是國家并未受益，到底誰在受益？再有，各類被開發(fā)的資源收益大量流失。資源稅征收范圍包括煤炭、石油、天然氣、金屬礦產(chǎn)品和其它非金屬礦產(chǎn)品。該稅種體現(xiàn)國家對國有資源的收益。1997年我國生產(chǎn)原煤炭13.7億噸，原油1.6億噸，天然氣227億立方米，能源生產(chǎn)量為13.2億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，再加上大量的各種礦產(chǎn)資源、水資源使用，但每年全國的資源稅僅有56億元。若按能源生產(chǎn)總量計(jì)算，每噸能源產(chǎn)量資源稅僅有4.2元。顯然，國家僅從耕地占用稅、城市土地使用稅和資源三項(xiàng)稅種中每年流失的收益（指稅收，主要是地方稅收）是難以計(jì)算的。

第五、全國“應(yīng)收盡收”的稅收額大大高于實(shí)際稅收額，稅收占GDP比重可由11%提高至16-17%。1994年全國稅收總額占GDP比重為10.96%，1996年全國最低點(diǎn)10.19%，1997年又提高至11.01%（見表2）。我們認(rèn)為，中國稅收占GDP比重仍有大幅度提高的可能，如果采取現(xiàn)代化的稅收管理手段，在稅率、稅種、稅制不變的情況下，有可能使得稅收占GDP的比重由11%提高到16-17%。 以1997年為例，全國僅三大稅種增值稅、營業(yè)稅、關(guān)稅稅收可增收3400-3900億元；若加上提高實(shí)際耕地占用稅城鎮(zhèn)土地使用稅、資源稅等稅收收入，保守估計(jì)可增收3850-4450億元，相當(dāng)于同年中央財(cái)政支出的152-176%。若考慮到將預(yù)算外收入納入預(yù)算內(nèi)（1996年為3893.34億元，占GDP比重的5.7%）和“費(fèi)改稅”（約3000多億元，約占GDP比重的4-5%），到2003年財(cái)政收入或稅收占GDP比重提高到25%以上是大有希望的，也是本屆政府最大的政績之一。為此我們建議：

第一、將提高