探析我國(guó)公共政策制定過(guò)程中的參與機(jī)制

探析我國(guó)公共政策制定過(guò)程中的參與機(jī)制

       摘要：公共政策的實(shí)質(zhì)是對(duì)社會(huì)利益的權(quán)利分配，只有在參與機(jī)制和決策機(jī)制實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)的前提下，才有可能實(shí)現(xiàn)公共政策的選擇過(guò)程和選擇結(jié)果代表公共利益，從而保證對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行公正、合理的分配。中國(guó)轉(zhuǎn)型期多元化的社會(huì)利益結(jié)構(gòu)，要求在公共政策制定中，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善政治參與機(jī)制，保證公共政策制定過(guò)程更加明晰化、規(guī)范化和制度化。

       關(guān)鍵詞：利益結(jié)構(gòu)；公共政策；參與機(jī)制；制度化
　　
　　一、公共政策制定中參與機(jī)制的重要作用
　　
　　社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的變化給傳統(tǒng)政治體制帶來(lái)了壓力，從而也對(duì)公共政策的制定提出了新的要求：一個(gè)成熟的公共政策制定體系，必須具備較強(qiáng)的適應(yīng)和包容能力，能夠及時(shí)接受并同化新的參與主體，并在制度化的框架內(nèi)接受他們合理的價(jià)值觀念和權(quán)利要求。因此，如何健全和完善公共政策的參與機(jī)制，直接關(guān)系到科學(xué)的公共政策制定體系能否順利建立。
　　1.政治參與的制度化是民主制度的重要體現(xiàn)

　　民主制度是公共政策公共性的保障，其中政治參與是一個(gè)重要體現(xiàn)，民主制度的實(shí)質(zhì)就是對(duì)公民政治參與活動(dòng)的保護(hù)、疏導(dǎo)和規(guī)范。政治學(xué)家羅伯特·達(dá)爾和米歇爾·哈蒙認(rèn)為：公共性是指在民主政治過(guò)程中，個(gè)人和團(tuán)體不斷互動(dòng)形成的利益格局。它強(qiáng)調(diào)政策過(guò)程的互動(dòng)性是維持與獲取公共利益的必要條件。所謂政治參與，是“旨在對(duì)政府決策施加影響的普通公民的活動(dòng)”[1]，即普通公民通過(guò)合法的政治渠道來(lái)表達(dá)政治意愿，影響政府決策，從而實(shí)現(xiàn)特定政治經(jīng)濟(jì)利益要求的政治行為與過(guò)程。權(quán)力是一種稀缺資源，誰(shuí)擁有權(quán)力，誰(shuí)就處于支配他人的主動(dòng)地位。政府作為公共權(quán)力的主體，本身具有權(quán)力擴(kuò)張的欲望。公共權(quán)力在行使過(guò)程中，如果缺少了公民的參與，容易導(dǎo)致權(quán)力壟斷，造成公共權(quán)力的非公共運(yùn)用。控制政府利益擴(kuò)張不能依靠政府自身的道德約束和良心發(fā)現(xiàn)，公眾必須依靠自己的力量實(shí)現(xiàn)對(duì)政府政策行為的監(jiān)督。因此，伴隨著民主制度化而日益完善的政治參與制度正成為公共政策公共性的強(qiáng)有力的保障。

　　政治參與影響著社會(huì)公平。根據(jù)民主理論，“參與代表著確定目標(biāo)及對(duì)所有社會(huì)問(wèn)題選擇手段的過(guò)程”[2]。社會(huì)目標(biāo)通過(guò)參與來(lái)確定，必然會(huì)最大限度地分配社會(huì)的利益，以符合公民的需要和愿望。“較高水平的政治參與常常導(dǎo)致國(guó)民產(chǎn)品更平等的分配?！盵3]政治參與程度的高低與效能的優(yōu)劣已成為現(xiàn)代社會(huì)衡量一個(gè)國(guó)家民主化水平的尺度。正如英國(guó)學(xué)者戴維·赫爾德所言:“當(dāng)公民享有一系列允許他們要求民主參與并把民主參與視為一種權(quán)利的時(shí)候，民主才是名符其實(shí)的民主?！盵4]可見，對(duì)于政策系統(tǒng)而言，有自主性公眾參與保證的公共政策過(guò)程，至少在程序上更多地符合民主，在結(jié)果上更多地符合民意。政治參與可以穩(wěn)妥地矯正政府的行動(dòng)與公民的意愿和選擇之間的矛盾。

　　政治參與的制度化過(guò)程就是民主制度的不斷完善。亨廷頓把“制度化”看作是組織與程序獲得價(jià)值和穩(wěn)定性的過(guò)程。通過(guò)不斷的制度創(chuàng)新，使逐漸復(fù)雜的民主制度規(guī)范體系不斷適應(yīng)公民政治參與日益增長(zhǎng)的需要，使政治參與逐步組織化、有序化、理性化，也就是通過(guò)不斷的法律化和內(nèi)化，使這個(gè)規(guī)范體系日益穩(wěn)定。完善的政治民主機(jī)制、參與機(jī)制將促進(jìn)政治的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定。良好的政治參與不僅是一國(guó)民主化水平的指標(biāo)特征，而且也是公民自我提高民主素養(yǎng)與民主能力的現(xiàn)實(shí)途徑，“對(duì)智力活動(dòng)的唯一充分的誘因，是智力活動(dòng)的結(jié)果有被實(shí)際采用的希望，人們只有自己親自發(fā)現(xiàn)真理才能懂得真理”[5]。參與政治生活不僅是保護(hù)個(gè)人利益的需要，而且是創(chuàng)造、發(fā)展完善公民政治參與民主制度的需要。政治參與可以增加公民對(duì)政治的關(guān)心程度，從而提高對(duì)政治體制的歸屬感，這同時(shí)也有助于提高公民對(duì)現(xiàn)存政治體系的認(rèn)同和增強(qiáng)政府的威信。
　　2.有序的政治參與可以滿足轉(zhuǎn)型期多元利益群體的政治訴求

　　轉(zhuǎn)型期的中國(guó)社會(huì)利益結(jié)構(gòu)趨向多元化，利益結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型帶來(lái)了政策制定過(guò)程中政治參與的必要性和迫切性。利益分化激活了利益載體，利益結(jié)構(gòu)變化造就了一大批有參與愿望和參與能力的個(gè)人和群體。到2001年6月底，民政部門宣布全國(guó)有各類社團(tuán)超過(guò)20萬(wàn)個(gè)。這些社團(tuán)的活動(dòng)顯示出中介組織在資源配置中的作用正在不斷增強(qiáng)。[6]

　　在現(xiàn)代社會(huì)中，公民政治參與的動(dòng)機(jī)是基于某種具體的利益要求，其中最主要的是實(shí)現(xiàn)特定的經(jīng)濟(jì)利益，這也是政治參與的推動(dòng)力。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以承認(rèn)并保護(hù)建立在明確產(chǎn)權(quán)制度之上的多元社會(huì)利益為基本前提，正是這種基于獨(dú)立于國(guó)家利益之外的企業(yè)、個(gè)人、地方等多種利益共存的利益格局，造就了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制，使整個(gè)社會(huì)充滿活力。而多元的、差異性的社會(huì)利益結(jié)構(gòu)使公民的政治參與動(dòng)機(jī)與行為全然不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的情況。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，促成了公共主體意識(shí)的覺(jué)醒，在利益格局中出現(xiàn)的新階層和利益群體迫切要求介入政治過(guò)程，表達(dá)他們的利益要求，希望政府作出有利于自己既得利益的決策。而在利益關(guān)系調(diào)整中利益受損或在利益分配中居于不利地位的利益群體，則希望通過(guò)利益表達(dá)使政府注意到他們的利益要求，并扶持其利益實(shí)體的發(fā)展。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從根本上解除了公民對(duì)政治或政府控制下的“單位”的經(jīng)濟(jì)依附，獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)人格造就了相對(duì)獨(dú)立的政治人格，公民對(duì)政策的評(píng)判不再完全看上級(jí)行政主管的意圖，而能夠從政府決策對(duì)自身利益影響的角度，作出獨(dú)立的判斷和選擇。由于越來(lái)越多的公民逐漸意識(shí)到公共政策與自身利益的密切聯(lián)系，他們的政治參與也日趨自主化。每個(gè)公民已不僅僅滿足于作為公共政策的客體而存在，被動(dòng)地認(rèn)可和接受政府的公共政策方案，而是強(qiáng)烈地要求向公共政策系統(tǒng)表達(dá)自己的意愿，將以前潛在的要求顯性化，希望通過(guò)政治參與向公共政策系統(tǒng)施加影響，使公共政策對(duì)自己及所屬的團(tuán)體更有利或減少損失。總之，政治參與使公共政策能夠更切合公民和利益群體的現(xiàn)實(shí)需求，更接近社會(huì)普遍接受的公平、合理的社會(huì)資源分配標(biāo)準(zhǔn)。因此，擴(kuò)大科學(xué)有序的政治參與是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的選擇，并且結(jié)合中國(guó)國(guó)情，逐步做到用法律來(lái)調(diào)整、規(guī)范公民的政策參與，最終實(shí)現(xiàn)公民的政策參與制度化和有序化。
　　
　　二、公共政策制定中參與機(jī)制存在的問(wèn)題
　　

　　目前，我國(guó)政策參與的現(xiàn)實(shí)是，一方面利益格局的變化和利益關(guān)系的調(diào)整極大地激發(fā)了公眾的參與熱情，要求形成更加完善的參與機(jī)制，使制定的政策更好地體現(xiàn)和代表不同社會(huì)階層的利益要求，以滿足民主政治發(fā)展的需要。另一方面，我國(guó)政治制度化水平不高，政策參與方式不完備，不能滿足公眾對(duì)政治體系的期望，使政策制定中社會(huì)主體的參與面臨一系列問(wèn)題和困境。具體而言，我國(guó)公共政策制定中政治參與問(wèn)題主要表現(xiàn)在：
　　1.政策制定中政治參與的組織化程度低

　　政策參與按其組織化程度可分為個(gè)體參與和組織參與兩種類型，它們同時(shí)也是政策參與過(guò)程中的兩個(gè)不同發(fā)展階段。個(gè)體參與行為屬于政策參與的低級(jí)階段。在我國(guó)目前情況下，個(gè)人缺乏利益表達(dá)和利益綜合的組織意識(shí)，許多人在表達(dá)利益和實(shí)現(xiàn)利益的過(guò)程中，往往找不到有效的利益表達(dá)途徑，因此不能以利益群體的組織參與模式去行動(dòng)，而是以個(gè)體參與形式去施加影響來(lái)達(dá)到實(shí)現(xiàn)利益的目的。例如，許多人在利益受損時(shí)，表達(dá)利益的方式往往是：給領(lǐng)導(dǎo)寫信，向有關(guān)部門舉報(bào)，打市長(zhǎng)電

話，去信訪辦申訴或向媒體曝光等方式。這一方面是因?yàn)楣姷募瘓F(tuán)意識(shí)差，另一方面是因?yàn)樯鐣?huì)還不能為利益群體充分表達(dá)利益提供比較通暢的途徑。目前有兩種可以利用的正式渠道，一是人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議，人民通過(guò)選舉人民代表和推薦政協(xié)委員的方式參與政策過(guò)程；二是黨和政府開設(shè)的來(lái)信來(lái)訪制度、領(lǐng)導(dǎo)接待日、各種不定期的座談會(huì)等渠道。對(duì)普通公民來(lái)說(shuō)，能夠直接參與的機(jī)會(huì)畢竟太少，真正能夠吸引公民積極參與公共政策制定的民間思想庫(kù)、各種利益團(tuán)體、法人組織等渠道還十分有限，人民群眾表達(dá)自己意志和愿望的要求難以充分及時(shí)地得到滿足。當(dāng)然，我國(guó)也存在著團(tuán)體影響政策的行為，但這些團(tuán)體主要是政治性社會(huì)團(tuán)體即人民團(tuán)體，如工會(huì)、工商聯(lián)、婦聯(lián)、共青團(tuán)、科協(xié)、文聯(lián)等，這些團(tuán)體是參政的，是國(guó)家政權(quán)體系的延伸，但這類團(tuán)體規(guī)模過(guò)分龐大，以致其所代表的利益范圍已無(wú)法確切界定。而具有利益群體性質(zhì)的自發(fā)性社會(huì)團(tuán)體如行業(yè)性的、專業(yè)性的、學(xué)術(shù)性和聯(lián)誼性的社團(tuán)，在我國(guó)政策制定中則參與較少，對(duì)政策過(guò)程影響不明顯。雖然一些自發(fā)性社會(huì)團(tuán)體這些年來(lái)在政治生活中的影響日益擴(kuò)大，但也是通過(guò)進(jìn)入人民團(tuán)體和人大、政協(xié)等官方機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)參與的，其參與渠道和影響依然有限，如私營(yíng)企業(yè)主和企業(yè)家群體這兩個(gè)新興的利益群體，雖然在全國(guó)許多地方成立了私營(yíng)企業(yè)主協(xié)會(huì)及行業(yè)組織，但他們的參與主要是通過(guò)積極參加工商聯(lián)、婦聯(lián)、青聯(lián)等人民團(tuán)體，同時(shí)擔(dān)任各級(jí)人大及政協(xié)代表等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的。而在西方國(guó)家，“政府決策過(guò)程實(shí)際上是各種利益集團(tuán)爭(zhēng)取影響政策的過(guò)程，在這種影響之下，政策便成為各種利益集團(tuán)競(jìng)爭(zhēng)后所造成的均衡”[7]。我國(guó)與西方國(guó)家的國(guó)情不同，在我國(guó)目前不存在真正意義上的利益集團(tuán)，但發(fā)展具有利益集團(tuán)某些相似特點(diǎn)的社會(huì)團(tuán)體，擴(kuò)展其在政策制定中的參與渠道和影響，使政策內(nèi)容更能充分表達(dá)民意，保證政策過(guò)程的科學(xué)化、民主化，促進(jìn)國(guó)家的穩(wěn)定和團(tuán)結(jié)，則具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性和必要性。
　　2.公眾對(duì)政策活動(dòng)的參與方式非制度化

　　“制度化參與是指公民的政治參與和政府對(duì)政治參與的管理都依據(jù)法治原則，以法律規(guī)定和確認(rèn)的方式和程序進(jìn)行的參與方式。目前主要有政治選舉、政治結(jié)社、政治表達(dá)等三類方式，這些具體方式能保證公民政治參與的制度化、法律化、經(jīng)常化、秩序化。”[8]而在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于民主政治體制，尤其是政治參與機(jī)制還存在不完善的地方，因此，在政治參與實(shí)踐中，也存在一些非