案例論文：英國應對瘋牛病危機事件

案例論文：英國應對瘋牛病危機事件

案例分析之一：《英國應對瘋牛病危機事件》 

一、案例背景

       或許沒有一場危機可以像瘋牛病危機這樣持續(xù)近20年，依然還有新的發(fā)展；或許沒有一場危機可以從一場普通的農(nóng)牧業(yè)疫情，發(fā)展成為一個國家乃至整個地區(qū)的社會、政治危機。    1986年始發(fā)于英國的瘋牛病，最初只是被認為是一種普通的動物疫情，直到1996年英國政府公開證實了它對人類的致命才引起丁歐盟委員會和各成員國政府的廣泛重視，加強了對其的監(jiān)管和預控。但不幸的是，這種疾病因子在牛身上的潛伏期只有五年，而在人身上的潛伏期卻可長達數(shù)十年，更可怕的是，這種疾病因子還可能傳染給其他的動物，這樣就增加了人類被感染的途徑。因此，瘋牛病危機所打擊的不僅是歐洲發(fā)達的農(nóng)牧業(yè)以及相關產(chǎn)業(yè)，更重要的是它打擊了公眾對政府的信心，直接影響了一些國家的大選和政府的穩(wěn)定性，并導致了人們對歐洲一體化進程的質(zhì)疑。 

       英國是這場危機的發(fā)源地和重災區(qū)，英國政府對這場危機初期管理的滯后導致了危機的蔓延擴散。從1996年開始，歐盟對英國牛肉實施出口禁令．英國政府曾一度采取不合作政蕹，與歐盟成員國乃至歐委會的摩擦不斷，“牛肉大戰(zhàn)”演化成為外交危機。1997年布萊爾政府開始在瘋牛病問題上與歐盟開展合作，并在內(nèi)外壓力下洱化了對危機的預防、監(jiān)控和處理的機制，使該危機在英國有所控制。但是，2000年，瘋牛病在德、法等歐盟國家相繼發(fā)作，導致了新一輪瘋牛病恐慌，瘋牛病危機成為歐洲人心頭揮之不去的陰影。

二、瘋牛病危機的演變過程

（一）瘋牛病在英國

       1986年10月25日，位于英國東南部的一個風光綺麗的小鎮(zhèn)——阿福什德鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)了第一頭患瘋牛病的牛。這是一頭黑白相間的奶牛，發(fā)病之初，它無精打采，然后是站立不穩(wěn)，步履踉蹌。到后期便口吐白沫，倒地不起。經(jīng)權威獸醫(yī)確診后，這頭?；嫉氖钳偱２?。同年，英國國家獸醫(yī)中心第一次進行檢測，發(fā)現(xiàn)4起瘋牛病病例。1987年11月，在英國的80個農(nóng)場發(fā)現(xiàn)95例病例。到1988年，發(fā)現(xiàn)2512例病例。1989年共登記有8443例瘋牛病。封1990年底，瘋牛病泛濫至17323例。1992年達到最高值，為44544例。

（二）瘋牛病危機爆發(fā)

       雖然從發(fā)病數(shù)量上看，危機自1992年后有所減緩，但從1990年開始，相繼發(fā)現(xiàn)了貓和豬感染瘋牛病的病例，人們開始擔心瘋牛病會傳染給人類。到1996年，不幸終于被證實了，3月20日，英國政府宣布，10名新型克雅氏病患者與瘋牛病有關，猶如一石激起千層浪，整個英國乃至整個歐洲“談牛色變”，在短短的幾個月中，歐盟多個國家的牛肉銷售量下降了70％，各成員國間因為“牛肉”而互不信任，紛爭四起。1996年到2002年5月6日，英國已有89人被證實死于新型克雅氏疾病。英、法、德等國民眾紛紛通過示威、抗議等各種形式表達對政府危機管理無能的不滿．隱藏已久的瘋牛病危機驟然表面化，從一場農(nóng)牧業(yè)領域的經(jīng)濟危機升級為社會、政治危機。

       1996年3月27日，歐洲理事會禁止英國出口牛肉及相關產(chǎn)品。1996年5月24日，英國上訴歐洲法院，要求收回出口禁令，雖被駁回，但批準其可通過與盟國政府談判取消禁令。1996年6月21日，歐盟成員國政府首腦會以簽署《佛羅倫薩框架協(xié)定》，要求在英國達到以下先決條件的基礎上，取悄對英國牛肉進口的限制：淘汰性屠宰有被感染危險的動物；改善英國的動物身份證和追蹤體系；立法禁止將哺乳動物的肉和骨頭用于動物飼料；屠宰30個月大的牛；有效清防屠宰后動物尸體殘留的危險材料。

       除了通過出口禁令來制止瘋牛病危機的蔓延以外，歐盟還采取了其他的防范措施，包括：1997年4月1日開始實施關于處理動物肥料的“嚴格加工標準”；1998年5月1日開始對檢測、控制和消除瘋牛病實施“積極監(jiān)督”。歐盟的這些措施一度使消費者對牛肉安全和消費的信心回升，但2000年爆發(fā)在德、法等國的新一輪危機又使消費者信心再度跌落下來。這使歐盟不得不采取緊急措施，試圖恢復市場信心和牛肉消費。盡管有嚴密的措施，瘋牛病危機還是在整個歐盟地區(qū)爆發(fā)了，迄今只有三個國家未發(fā)現(xiàn)瘋牛病。

       2000年2月初，歐盟各國農(nóng)業(yè)部部長開會時一致認為，瘋牛病危機對歐盟的經(jīng)濟和社會壓力已經(jīng)達到“緊急狀態(tài)”。2006年10月，法國一些超市里發(fā)現(xiàn)了被懷疑染有瘋牛病病毒的牛肉，引起普遍恐慌。瘋牛病危機使法國的牛肉銷售量銳減，出口遭到重創(chuàng)，法國農(nóng)牧民經(jīng)濟損失慘重，政府在這場危機中承受了來自各方的巨大社會壓力：一方面為了消費者利益必須采取斷然措施控制瘋牛病蔓延；另一方面又要想辦法盡量幫助牛農(nóng)渡過難關。  此后不久，德國、西班牙和意大利也相繼發(fā)現(xiàn)了瘋牛病病例，整個西歐陷入了一場嚴重的瘋牛病危機。2001年2月22日，因瘋牛病危機而遭受慘重損失的法國農(nóng)牧民在法國總理者斯潘參觀第38屆巴黎國際農(nóng)業(yè)博覽會時舉行了抗議示威。他們對政府沒能采取有效措施保護農(nóng)牧民的利益表示強烈不滿。

    （三）瘋牛病危機擴大化

       瘋牛病危機使歐盟內(nèi)部的貿(mào)易摩擦增加。這其中最為明顯的例子就是“英法牛肉大戰(zhàn)”，盡管歐盟已經(jīng)于1999年取消了英國牛肉的出口禁令，但法國政府仍拒絕解禁，2000年12月，歐盟法院曾下令法國解除這項禁令，遭到了法國政府的拒絕。英國對此強烈不滿，認為法國不是在“防止瘋牛病蔓延”，而是實行貿(mào)易保護主義，為此，英國一些進口商對法國的水果、酒類和其他食品進行了抵制，這對兩國的貿(mào)易往來產(chǎn)生了不利影響。隨著瘋牛病的進一步蔓延，類似的貿(mào)易摩擦同樣不可避免，這已經(jīng)影響到歐盟內(nèi)商品自由流通的正常運轉(zhuǎn)。

       歐盟內(nèi)部圍繞共同農(nóng)業(yè)政策的分歧因此進一步擴大。瘋牛病危機發(fā)生后，有些成員國要求從農(nóng)業(yè)預算的其他項目中投出資金用來支持養(yǎng)牛業(yè)。但有的成員國卻認為，這樣做會造成歐盟農(nóng)業(yè)政策的混亂．損害更多成員國的利益。歐盟委員會負責農(nóng)業(yè)事務的委員費施勒甚至表示要重新審查共同農(nóng)業(yè)政策。德、法政府則主張修訂歐盟農(nóng)業(yè)政策，重新確定共同農(nóng)業(yè)政策的目標，認為只有進行根本性的轉(zhuǎn)變才能重新使人們相信共同農(nóng)業(yè)政策的可靠性。他們還提出重新安排農(nóng)業(yè)援助問題，將農(nóng)業(yè)財政支持與遵守消費者保障權益、環(huán)境保護和動物保護的各項標準相掛鉤，以取代對管理不善的農(nóng)業(yè)進行稅收支持的政策。歐盟農(nóng)業(yè)政策的改革  歷來十分敏感，弄得不好會造成歐盟內(nèi)部的分裂。盡管歐委會就瘋牛病問題提出了一些農(nóng)業(yè)改革方案，但由于歐盟各國利益不同，立場難以彌合，因此至今未能達成一致意見。

       歐盟統(tǒng)一大市場遭到質(zhì)疑。歐盟內(nèi)部邊境開放后，方便了貿(mào)易往來和交通運輸，但由于取消了各種檢查措施而給疾病的傳播開了方便之門，也為形形色色的不法之徒提供了便利，使疾病更易傳播。

       瘋牛病危機對歐盟擴大產(chǎn)生消極影響。歐盟已經(jīng)決定從2003年初開始按“成熟一個發(fā)展一個”的原則接受中東歐新成員。但瘋牛病引起的歐盟內(nèi)部紛爭將使不少申請國入盟的信心大打折扣，同時也使歐盟與申請國的入盟談判更加艱難。2000年6月，歐盟與首批候選國在談判涉及最敏感的農(nóng)業(yè)補貼和勞動力自由流動等問題時，由于各方的立場不同，致使談判陷入僵局。中東歐申請國大多是農(nóng)業(yè)國，從歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策中獲得補貼，使他們?nèi)朊说?，是它們?nèi)朊说闹匾繕酥唬鶕?jù)烏拉圭回合談判達成的最后協(xié)議，歐盟必須逐步減少對農(nóng)業(yè)的高補貼政策。因此，歐盟竭力對中東歐國家入盟后享有的補貼加以限制，這與候選國的初衷大相徑庭。

（四）瘋牛病危機在繼續(xù)

       2002年初，倫敦皇家科學技術和醫(yī)學學院—批流行病學家作出最新估計，在2000年至2008年間，英國僅僅因為食用受瘋牛病污染的牛肉而死亡的人數(shù)將逐步上升到5萬人，最多可能達10萬人。實驗室檢測已經(jīng)證明，通過給羊注射受感染的牛腦物質(zhì)或者投喂受感染的飼料，可以把瘋牛病傳染給羊。如果真是如此，死亡的總人數(shù)可能增加20％—50％。根據(jù)最壞的預測，英國將在80年時間里將有15萬人因食用受瘋牛病感染的牛羊肉而死亡。倫敦皇家學院的研究人員強調(diào)，有許多未知因素——特別是人在食用受感染牛羊肉以后的潛伏期——可能使受感染者出現(xiàn)臨床癥狀的時間無法確定。2001年研究的初步發(fā)現(xiàn)表明，1%的羊可能感染了瘋牛病，這一發(fā)現(xiàn)使人們擔心英國全國的4000萬只羊可能全部被銷毀。2002年5月23口，歐洲食品標準局報道稱，瘋牛病監(jiān)管協(xié)會建議采取措施，預防羊爆發(fā)瘋牛病。該機構建議消費者不要食用羔羊肉、羊肉和山羊肉?？茖W家預言，新型克雅氏疾病的潛伏期可長達數(shù)十年，瘋牛病對人類的影響是長期的，具有極大的不確定性。
[案例分析]

（一）英國政府在后期危機管理的成功之處

1、較重視溝通信息。政府管理危機與傳達危機信息的渠道暢通，定期向公眾和歐盟委員會通報危機管理的進程。

2、重視危機研究及各部門間的合作管理。通過各類研究機構使公眾正確理解危機，避免過度恐慌．提高對危機的反應能力。各機構間共同分享有關危機情報，通過對危機管理人員進行培訓等手段，提高管理和傳達危機信息的技術水平。指定由環(huán)境、食品與農(nóng)村事務部主要負責危機的管理。

3、采取了一系列具體有效的措施，保障食品安全；加強對瘋牛病的研究；屠宰感