淺論公共利益的概念及法律界定

淺論公共利益的概念及法律界定

        公共利益長(zhǎng)期以來(lái)作為政治、法律領(lǐng)域所爭(zhēng)論的核心概念，它往往被視為權(quán)力正當(dāng)性的來(lái)源、行為價(jià)值判斷的基礎(chǔ)、法律保護(hù)的目標(biāo)，而被人們所廣泛引用和信仰。然而，公共利益究竟是什么卻一直缺乏明確、一致的觀點(diǎn)，它被形容為一個(gè)空瓶子，在不同的時(shí)期承載著不同的內(nèi)容；它的邊界和內(nèi)涵可謂人言人殊，角度不同而見(jiàn)解各異；它更被視為一個(gè)虛空的概念，即沒(méi)有人相信公共利益的存在，除非它符合自己的利益。正是由于公共利益的抽象、動(dòng)態(tài)和不確定，使得公共利益的法律界定成為學(xué)界與實(shí)務(wù)界所爭(zhēng)論的一個(gè)難點(diǎn)、焦點(diǎn)問(wèn)題。

　　然而，目前法學(xué)界對(duì)公共利益法律界定的研究多傾向于敘事宏大的價(jià)值分析和邏輯判斷，法律實(shí)務(wù)中的界定角度也往往側(cè)重于定性分析和規(guī)范界定，忽視了對(duì)公共利益的定量分析和實(shí)證界定，這使得公共利益法律界定的制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行既缺乏一定合理性，又難以提供一個(gè)具有操作性的立法和司法標(biāo)淮。

　　由于公共利益的法律界定體現(xiàn)著對(duì)稀缺資源的權(quán)屬劃分，其界定的過(guò)程反映著行為主體的動(dòng)態(tài)博弈，因而公共利益的法律界定研究不僅需要概念辨析和價(jià)值判斷的宏觀、靜態(tài)、定性研究，更加需要進(jìn)行利益衡量、行為抉擇的微觀、動(dòng)態(tài)、定量分析。正如著名公共政策研究學(xué)者休斯所言， "相對(duì)于含糊不清的公共行政理論來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論是精確的，具有可預(yù)測(cè)性的，經(jīng)驗(yàn)主義的，并且是建立在解釋人們?nèi)绾涡袆?dòng)的激勵(lì)理論之上的"。據(jù)此，本文嘗試以法律經(jīng)濟(jì)學(xué)作為主要分析工具來(lái)對(duì)公共利益的法律界定加以探討，以期拋磚引玉。

　　一、為什么要對(duì)公共利益進(jìn)行法律界定

　　(一) 公共利益法律界定的現(xiàn)狀

　　盡管公共利益一詞在我國(guó)法律、法規(guī)中出現(xiàn)的頻率很高，眾多法律規(guī)范開(kāi)宗明義地闡明要維護(hù)社會(huì)公共利益。但是，由于現(xiàn)行法律對(duì)公共利益缺乏清晰界定，使得對(duì)公共利益的合法界定成本高昂，障礙眾多，這在現(xiàn)實(shí)中集中表現(xiàn)為公共利益界定的兩種極端化傾向：一種是濫用和盜用公共利益之名來(lái)徇私牟利的公共利益的泛化；一種是缺乏參與渠道、救濟(jì)途徑和保護(hù)力度的公共利益的虛化。

　　所謂公共利益的泛化，是指各種地方利益、部門(mén)利益，甚至私人商業(yè)利益都來(lái)扯上公共利益的大旗為其鳴鑼開(kāi)道，公共利益仿佛成了百物雜陳的大口袋，其涵蓋范圍被無(wú)限擴(kuò)張。其中最為典型而且矛盾也最為突出的就是城市拆遷和農(nóng)地征用中的公共利益濫用現(xiàn)象。如近年來(lái)各種政績(jī)工程、形象工程、商業(yè)拆遷、娛樂(lè)場(chǎng)館建設(shè)等常以公共利益為名進(jìn)行大規(guī)模圈地，既嚴(yán)重侵害了公民的私人產(chǎn)權(quán)，浪費(fèi)了大量寶貴的土地(尤其是農(nóng)地) 資源，還引發(fā)各種社會(huì)沖突，影響了社會(huì)穩(wěn)定，并且造成權(quán)錢(qián)交易、尋租腐敗現(xiàn)象猖獗。所謂公共利益的虛化，是指對(duì)各類(lèi)事關(guān)公眾利益的社會(huì)公共管理決策，由于缺乏民意表達(dá)和公眾參與的通道，特別是民主決策程序的虛置而使公共利益難以落到實(shí)處；對(duì)于社會(huì)生活中損害公共利益的行為，由于社會(huì)個(gè)體缺乏有效的對(duì)抗、制約力量，以及司法對(duì)公益救濟(jì)所存在的各種漏洞、不足，導(dǎo)致公民的維權(quán)行為缺乏有力保障。這在各種壟斷收費(fèi)、行政定價(jià)、環(huán)境污染等個(gè)案中表現(xiàn)得尤為突出。如旅游景區(qū)門(mén)票的逐年高漲、鐵路部門(mén)春運(yùn)的"趁火打劫"、路橋還貸后的繼續(xù)收費(fèi)、破壞生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目的難以叫停等等，就是社會(huì)的公共利益遭到了漠視和虛置的典型例證。公共利益的泛化和虛化究竟有著怎樣的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因，為什么會(huì)產(chǎn)生公共利益界定的失當(dāng)和保護(hù)乏力呢？在公共利益的界定過(guò)程中各種利益是如何博弈，行為人又是怎樣抉擇呢？公共利益的法律界定的意義和內(nèi)涵又是什么，應(yīng)該怎樣來(lái)進(jìn)行公共利益的法律界定？下面，我們對(duì)此先行予以法理的分析，而后采用法律經(jīng)濟(jì)學(xué)方法予以解讀，以期通過(guò)多角度、多方位地探討來(lái)提供一個(gè)更加全面深刻的分析框架。

　　(二) 公共利益法律界定的法理內(nèi)涵

　　公共利益與法律之間的內(nèi)在聯(lián)系可謂是法學(xué)研究中的永恒話(huà)題，相關(guān)的研究也是浩繁如海、不一而足。如同公平、正義一樣，公共利益這類(lèi)神圣的字眼往往與莊嚴(yán)的法律相伴隨而成為其獲取正當(dāng)性的權(quán)杖。古希臘先哲亞里士多德就提出"正義以公共利益為依歸"；英國(guó)功利主義法學(xué)家邊沁則主張"，立法者的職責(zé)就是在公共利益和私人利益之間造成調(diào)和"；德國(guó)法學(xué)家耶林認(rèn)為，法律的目標(biāo)是在個(gè)人原則與社會(huì)原則之間形成一種平衡，社會(huì)利益是法律的創(chuàng)造者，是法律的惟一根源，所有的法律都是為了社會(huì)利益的目的而產(chǎn)生；利益法學(xué)家赫克提出，利益是法律的原因，法主要規(guī)范著利益斗爭(zhēng)，法的最高任務(wù)是平衡利益；美國(guó)社會(huì)學(xué)法

　　學(xué)創(chuàng)始人龐德認(rèn)為，法律應(yīng)以付出最小代價(jià)為條件而盡可能地滿(mǎn)足社會(huì)需求，法律要盡其可能保護(hù)所有社會(huì)利益、并維持這些利益之間的某種平衡或協(xié)調(diào)。盡管學(xué)者們對(duì)公共利益的論述和稱(chēng)謂不盡相同，但大體都體現(xiàn)了這樣一種思想，即法律作為調(diào)節(jié)社會(huì)利益沖突的平衡器，它要使社會(huì)文明中最重要的利益得以保全，而使其他利益最少地犧牲，法律作為實(shí)現(xiàn)最大多數(shù)人利益的社會(huì)控制工具，它的目標(biāo)就是要促進(jìn)社會(huì)利益的平衡和公共利益的實(shí)現(xiàn)。

　　公共利益作為法律規(guī)范體系的核心價(jià)值，其長(zhǎng)久以來(lái)被視為抽象的法律概念限于學(xué)理的探討而未加以明確法律界定的一個(gè)主要原因在于，人們認(rèn)為公共利益過(guò)于抽象和不確定，是個(gè)難以明確界定的法律范疇，并且在公私利益尚能和諧共存，矛盾沖突并未升級(jí)時(shí)，也不存在對(duì)公共利益進(jìn)行法律界定的必要性和緊迫性。

　　然而，由于現(xiàn)代社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化和利益主體的多元化，使得各種沖突利益的協(xié)調(diào)和平衡亦成為法律所面臨的核心問(wèn)題，而解決問(wèn)題的基本前提就是界定沖突利益的法律邊界。如果說(shuō)個(gè)體是其私人利益的最好看護(hù)者，那么公共利益又有誰(shuí)來(lái)主張和維護(hù)，對(duì)利益主張維護(hù)的邊界又在哪里呢？誠(chéng)然，對(duì)公共利益進(jìn)行清晰的法律界定困難重重，然而如同繪出百分之百真實(shí)的地圖是毫無(wú)意義的一樣，我們并不奢求將各種不確定的公共利益的情形做出窮盡的描繪，將公共利益確定的原則、框架、程序予以明確的法律界定，遠(yuǎn)勝過(guò)我們?nèi)淌芄怖娼缍ɑ靵y、無(wú)序的無(wú)所作為。更何況對(duì)于目前我國(guó)的社會(huì)現(xiàn)狀，公共利益的法律界定更有著嚴(yán)峻和緊迫的現(xiàn)實(shí)背景。因?yàn)樵谖覈?guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，一方面是經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，另一方面是社會(huì)分化、貧富差距、生態(tài)環(huán)境惡化等社會(huì)矛盾的不斷涌現(xiàn)和激化。因而，抑制協(xié)調(diào)利益沖突，營(yíng)造和諧社會(huì)，對(duì)沖突的多元化利益進(jìn)行整合、平衡、協(xié)調(diào)，這不僅體現(xiàn)著一種強(qiáng)烈的社會(huì)訴求，更是法律所肩負(fù)的時(shí)代重任。

　　(三) 公共利益法律界定的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵

　　公共利益的界定不僅是個(gè)法律問(wèn)題，也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，對(duì)公共利益的合法界定是無(wú)法割裂對(duì)其經(jīng)濟(jì)合理性?xún)?nèi)核的分析的，對(duì)此，我們主要從以下法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度展開(kāi)分析：

　　1. 公共利益界定與"科斯定理"

　　公共利益的界定實(shí)際上是對(duì)稀缺資源進(jìn)行權(quán)屬上的劃分，由于資源的稀缺性與人們無(wú)止境的欲望的滿(mǎn)足之間的固有沖突，人們總是希望在資源的使用過(guò)程中通過(guò)確立歸屬的主體，劃定權(quán)利的界限來(lái)減少?zèng)_突，為人們的行動(dòng)確立明確的行為預(yù)期和營(yíng)造穩(wěn)定的社會(huì)秩序。而產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心理論"科斯定理"描述的是，在存在交易成本的現(xiàn)實(shí)世界中，法律對(duì)于產(chǎn)權(quán)的明確界定是減少資源使用過(guò)程中的外部性沖突，促成人們的互利合作，提高資源利用效率的基礎(chǔ)和保障。由于公共利益的法律界定不清，而形成的濫用公共利益之名的尋租腐敗以及所產(chǎn)生的各種沖突紛爭(zhēng)，正是社會(huì)對(duì)此所付出的巨大交易成本。而大量的假借公共利益之名的強(qiáng)制性的資源流轉(zhuǎn)，不僅使資源的利用效率低下，而且使社會(huì)的各種資源精力浪費(fèi)在存量財(cái)富的爭(zhēng)奪而非增量財(cái)富的創(chuàng)造上。公共利益在實(shí)踐中被虛置、漠視，造成的是社會(huì)福利的喪失和資源缺乏有效的利用和保護(hù)。而降低公共利益界定中的交易成本，減少利益沖突，提高社會(huì)福利，促進(jìn)資源有效利用的一個(gè)有效途徑就是對(duì)公共利益進(jìn)行清晰明確的法律界定。 2. 公共利益界定中的市場(chǎng)失靈與政府失靈

　　公共利益界定與私人產(chǎn)權(quán)界定的一個(gè)重要區(qū)別在于公共利益具有公共產(chǎn)品的類(lèi)似屬性，即由于消費(fèi)的非排他性而產(chǎn)生搭便車(chē)的問(wèn)題。私人產(chǎn)權(quán)一旦確定，為了獲得排他性的收益，人們有充足的動(dòng)力和激勵(lì)去主張和維護(hù)自己的利益，然而公共利益的非排他性使得個(gè)體主張和維護(hù)公共利益的成本是自己的，收益卻歸大家分享，因此，理性決策的個(gè)體都會(huì)寄希望于他人主張和維護(hù)公共利益，而自己坐享其成。正是由于市場(chǎng)失靈所產(chǎn)生的搭便車(chē)問(wèn)題，因而社會(huì)才缺乏公共利益的有力主張者、維護(hù)者，形成了公共利益的虛化。雖然由于社會(huì)個(gè)體缺乏主張和維護(hù)公共利益的激勵(lì)，就需要政府來(lái)提供這種公共產(chǎn)品，即由政府作為社會(huì)公益的代表來(lái)主張和維護(hù)公共利益。但是，按照公共選擇理論與實(shí)踐，政府官員并非一心為公的政治人，他同市場(chǎng)環(huán)境中的經(jīng)濟(jì)人一樣具有追求自我利益的傾向，由此導(dǎo)致官僚主義和權(quán)錢(qián)交易等政府失靈現(xiàn)象，也是必然。由于社會(huì)利益的多元化，在社會(huì)中會(huì)形成不同的利益集團(tuán)，而那些成員較少的利益集團(tuán)由于個(gè)體的利益相關(guān)性更大，因而更容易被組織起來(lái)。這些強(qiáng)勢(shì)的小規(guī)模的利益集團(tuán)相對(duì)于力量分散的社會(huì)公眾而言對(duì)于社會(huì)公共決策的影響力更強(qiáng)，他們就有可能通過(guò)尋租來(lái)造成政府公共決策的傾斜，以犧牲那些沒(méi)有組織起來(lái)的，力量分散的社會(huì)公眾利益為代價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)集團(tuán)的特殊利益，造成社會(huì)福利的喪失。由此不難解釋?zhuān)瑸槭裁磿?huì)出現(xiàn)各種濫用和假借公共利益之名，行徇私牟利之實(shí)的公共利益泛化現(xiàn)象。

　　3. 公共利益界定與"社會(huì)成本理論"

　　根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的社會(huì)成本理論可知，當(dāng)個(gè)體行為的私人成本和社會(huì)成本、私人收益與社會(huì)收益不一致時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生外部性問(wèn)題，最具代表性的外部性例子就是環(huán)境污染。經(jīng)濟(jì)學(xué)在研究如何使外部性予以?xún)?nèi)部化，使私人利益與社會(huì)利益恢復(fù)平衡時(shí)，最初采用的是征