強化政府對企業(yè)的監(jiān)管之方法論

強化政府對企業(yè)的監(jiān)管之方法論

　?。壅?要］ 市場經濟體制下，企業(yè)與政府并非毫無關系。在激烈的市場競爭面前，企業(yè)受利潤的驅使而冒著道德風險生產出的一些負外部性的產品，給社會和人民帶來了危害。由于我國還處在由計劃經濟向市場經濟轉軌的過程之中，市場經濟的發(fā)育還不成熟。因此，政府有責任也有義務承擔監(jiān)管的責任。然而現(xiàn)實卻使我們看到了政府的監(jiān)管缺位。消除監(jiān)管缺位，應從理論和實踐兩個層面上找尋方法：政府要制定相關法律，規(guī)范企業(yè)經營行為，加大企業(yè)違規(guī)處罰力度，尤其要注重監(jiān)管過程和監(jiān)管手段。

　?。坳P鍵詞］ 政府與企業(yè)關系; 企業(yè)道德風險; 政府監(jiān)管;監(jiān)管缺位 
　　
　　一、我國政府與企業(yè)關系
　　
　　當前，世界各國政府與企業(yè)關系大體有三種：第一種是“警察和司機關系”，政府和企業(yè)沒有隸屬關系，政府只需告訴企業(yè)什么是不該做的，企業(yè)里的其余事情政府一概不干涉。第二種是“手足關系”，即政府與企業(yè)之間相互依賴，官商一體。第三種是“父母與子女關系”，企業(yè)隸屬于政府，不是獨立的市場主體，政府對企業(yè)的一切活動都擁有決定權。
　　顯而易見，我國改革開放前的政府與企業(yè)關系屬于第三種。計劃經濟體制下，政府對企業(yè)的管理是事無巨細的微觀管理，政府不僅告訴企業(yè)不該做什么，還規(guī)定了你必須做什么，很顯然，企業(yè)沒有一點點的自主權，完全是政府的附屬物。改革開放以后，尤其是建立社會主義市場經濟體制以后，我國政企關系逐步向混合型政企關系轉變：政府與部分國有企業(yè)保持“父母與子女關系”；一些地方政府與其所辦的企業(yè)是利害相關的“手足關系”；而政府與民營企業(yè)則是監(jiān)督與被監(jiān)督的“交警與司機關系”，政府決定讓企業(yè)“自力更生、艱苦創(chuàng)業(yè)”，于是不再“溺愛子女”，逐步下放企業(yè)經營權，實現(xiàn)政企分開。但是政企分開并不意味著企業(yè)與政府的完全脫離。世界銀行1997年發(fā)展報告提出了政府的市場功能有：建立市場，監(jiān)督市場，引導市場，參與市場和籌集社會資金、管理公共財政、實施社會保障。以下主要談論政府對私營企業(yè)的監(jiān)督職能。
　　
　　二、企業(yè)之道德風險
　　
　　私營企業(yè)和政府之間是以法律為基礎、以法規(guī)管理為主的政企關系。政府對私營企業(yè)的政策由不禁止、默認、“順其自然”到“鼓勵、保護、引導、監(jiān)督和管理”。政府運用法律的手段，規(guī)范私營企業(yè)的經營范圍和經營行為；制定法規(guī)，直接對私營企業(yè)進行監(jiān)督和管理。政府運用這些法律法規(guī)對私營企業(yè)進行經營行為管理、稅收管理、財務金融管理，在維護市場經濟秩序的同時，促進私營企業(yè)迅速、健康地發(fā)展。但是我們仍應看到，一些私營企業(yè)在利潤的驅使下犧牲了道德，生產出了一系列對社會產生負外部性的產品。
　　我國私營企業(yè)大多誕生于改革開放后的二十多年。在改革開放之初，由于長期實行計劃經濟所導致的經濟短缺而壓制的居民消費熱情的釋放，市場商品供給嚴重不足，因而消除了來自市場的競爭壓力，使經營風險降低到最低點。這時，各種類型的生產經營者迅速涌向了市場。這些私營企業(yè)利用良好的商業(yè)機會，國家政策的開放，靈活的經營方式以及明顯的價格優(yōu)勢，在20世紀80年代迅速成長和發(fā)展壯大，確立了其在市場中的地位。但是隨著市場經濟的確立，市場競爭也日益激烈，我國大多數(shù)私營企業(yè)由于缺乏個性發(fā)展而在競爭的洪流中感覺到疲憊，又由于沒有良好的發(fā)展策略，便走上了鋌而走險的道路——道德風險。 而政策性道德風險又是道德風險中極其重要的一部分，它是指私營企業(yè)違反政策或法制規(guī)定，或是超越政策或法制規(guī)定，進行政策或法制規(guī)定之外的經營活動或謀求某些特殊權利的活動，其最重要的特征就是對國家法律法規(guī)或國家政策條文的違背，如生產國家政策禁止的產品或從事國家禁止的生產經營 ［1］ 。
　　顯然，企業(yè)的政策性道德風險不利于市場的正常有序的競爭，而政府的職能之一就是規(guī)范市場秩序。因此，政府需要強化對企業(yè)的監(jiān)督與管理。
　　
　　三、政府監(jiān)管缺位
　　
　　2006年7月9日央視《每周質量報告》披露，許多童裝上充滿鮮艷動人的圖案，這些圖案是用含有有毒致癌物質的非安全型涂料印染而成，而這些涂料一般使用在皮革、塑料甚至外墻上。童裝和嬰幼兒服裝面料中甲醛超標的現(xiàn)象普遍存在，成為兒童健康的最大殺手之一。
　　2006年7月11日出版的《新京報》刊載文章指出，童裝成為兒童健康殺手，這樣的局面是誰也無法接受的。造成這種局面的原因是多方面的，其中有廠家見利忘義的因素，也有原料廠家以次充好的因素，甚至還有消費者貪圖便宜購買劣質產品的原因，但最關鍵的原因卻是監(jiān)管部門的缺位所造成的監(jiān)管漏洞。
　　再來看看食品藥品：近年來，我們不斷聽到有關食品藥品安全問題，如“欣弗”、“瘦肉精”、“蘇丹紅”等事件，盡管政府部門三令五申，卻依然存在，還頻頻發(fā)生，更使我們觸目驚心的是它還波及了一些知名品牌、一些跨國企業(yè)，“SK-II”事件便是典型的例子！專家指出，安全事故屢屢被曝光，一方面顯示公眾知情權逐步得到了增強，另一方面也暴露出了當前我國監(jiān)管部門監(jiān)管工作中的紕漏和不足［2］。
　　我們知道，消費者的主體是老百姓，但是他們中的絕大多數(shù)不具備有害物質甚至是有毒物質的檢測能力，而企業(yè)是逐利的組織，在缺乏外部約束、信息不對稱的情況下，一些企業(yè)主甘愿冒道德風險，從而降低生產成本提高市場競爭力。因此，政府監(jiān)管部門作為代表公共利益的群體，必須擔負起產品質量檢測和質量信息公開的職責。但是這些屢禁不止的安全事件卻使我們看到了監(jiān)管部門的缺位！那么監(jiān)管部門該如何切實為人民服務呢？筆者將從理論和實踐兩個層面予以論述。
　　
　　四、理論層面之方法論
　　
　　首先，在法律方面，政府要立法保證制定相關法律。美國的食品安全監(jiān)管體系非常全面系統(tǒng)，很少有人為吃提心吊膽，基本上是“放心買，大膽吃”。美國有三級監(jiān)管機構，其中的許多部門都聘用專家人員對原料采集、生產、流通、銷售和售后等各個環(huán)節(jié)進行全方位監(jiān)管，而且有與之配套的涵蓋食品產業(yè)各環(huán)節(jié)的食品安全法律及其產業(yè)標準，既有類似《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》這樣的綜合性法律，也有《食品添加劑修正案》這樣的具體法規(guī)。在這方面，我國政府要加緊制定出與時俱進的法律［3］。
　　其次，從企業(yè)的角度來看，家樂福中國區(qū)總裁施榮樂說過：“在法國，我們只需要和幾家大型食品生產企業(yè)打交道；而在中國，我們有9 600多家供應商，其中食品供應商的數(shù)量就超過5 000家。”由此可見，我國食品行業(yè)呈現(xiàn)出“多、小、散、亂”的特點。行業(yè)規(guī)?；潭鹊汀⑸a加工企業(yè)小而多直接導致了我國食品安全風險和控制成本的增加。其實，小者無妨，亂實可懼。因此，政府須整治企業(yè)、規(guī)范企業(yè)，將不合格的企業(yè)驅逐出去，變“亂”為“規(guī)范”。
　　再者，從政府自身的角度來說，政府各監(jiān)管部門職責要分明，如質量技術監(jiān)督局負責食品生產加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管、食品藥品監(jiān)管局承擔食品流通于消費環(huán)節(jié)及保健食品化妝品的監(jiān)管職責、工商局負責執(zhí)照發(fā)放和無證照經營活動的查處取締。同時嚴格執(zhí)行2004年9月1日發(fā)布的《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》，按照一個環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管的原則，采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式，進一步理順食品安全監(jiān)管職能，明確責任。
　　最后，在處罰力度上要絕不放松，千萬不可助長違法者的氣焰。在美國，一旦被查出食品安全有問題，食品供應商和銷售商將面臨嚴厲的處罰和數(shù)目驚人的巨額罰款。諸如此類關系身心健康的產品，斷不可大意，監(jiān)管一定要嚴格，處罰一定要嚴厲。
　　
　　五、實踐層面之方法論
　　
　　理論雖如此，但也僅供參考，關鍵在于執(zhí)行。因此，監(jiān)管過程尤為重要，一方面監(jiān)管人員要明確自己的身份，切忌與企業(yè)“搞關系”；另一方面要采取“非形式”的監(jiān)管手段。
　　首先，政府的監(jiān)管應到位，不能缺席本應承擔的職能，更不能實施或執(zhí)行不到位。受利己動機的驅使，許多地方政府在履行職能的過程中，把主要精力放在檢查驗收、驗證發(fā)證等“租金”含量高的環(huán)節(jié)上，而對日常監(jiān)管等無租可尋或租金含量低的環(huán)節(jié)則敷衍了事。一位食品安全專家直言，除了法規(guī)滯后、標準缺失，我國食品藥品安全監(jiān)管的一大問題，還在于有章不循、執(zhí)法不嚴。尤其是當公眾飲食用藥安全與商業(yè)利益、個人利益、地方利益發(fā)生沖突時，有的人選擇了“睜一只眼，閉一只眼”，不惜與違規(guī)企業(yè)成為一根“利益繩索”上的兩只螞蚱。鄭州市委托民間機構的一項調查顯示：2005年當?shù)仄髽I(yè)用于與政府部門“搞關系”的非正常支出比2004年幾乎翻了一番。所謂“非正常支出”包括請吃飯、接待檢查、送禮、送紅包、報銷政府人士拿來的單據(jù)、地方“土政策”收費、強行攤派、亂罰款等等。數(shù)據(jù)顯示，與政府部門“搞關系”支出超過萬元的企業(yè)比例達到14.6%。我們知道，監(jiān)管部門手中有權，雖說這不是“私權”，卻被私人所掌握，或者說是被某些人當做了私權。于是，我們可以這樣說，正是這些有權力的監(jiān)管部門決定著企業(yè)的生死存亡，至少與政府“搞關系”的那些企業(yè)主是這樣認為的。就如清末民初實業(yè)家張騫之子張孝若寫到的那樣：“在中國的社會，要做事就和官脫離不了關系，它能夠幫助你，也能夠破壞你，如果民間做事，能得官力幫助，那當然就事半功倍了?！保?］在這樣的情形下，追逐利潤的企業(yè)怎么不會“俘虜”監(jiān)管部門呢？但是作為公務人員，作為人民利益的代表，監(jiān)管人員應該對得住自己手中的權力，對得住千千萬萬個選民，切不可為一己眼前利益而犧牲百姓的利益。因此，行政活動職能在法定范圍內，依照本機關的職責和權限行事，所實行的行政行為必須符合法定程序。當行政權力被任意行使侵害企業(yè)權益時，企業(yè)有權要其行政機關補救或賠償，同時，企業(yè)也必須依法進行經營活動。
　　其次，在監(jiān)管手段上，要重實質輕形式，避免有限行政資源的浪費，達到既治標又治本的目的。一方面，各監(jiān)管部門的檢驗檢測