財政監(jiān)督淺析

           （一）
　　財政是政府的分配活動，是政府從收入的取得、錢款的保管、支出的安排、錢款的撥付和使用直至最終報賬等一系列過程的總和。所謂財政監(jiān)督，就是依據(jù)既定的法律法規(guī)制度，對政府整個收支活動過程的每個環(huán)節(jié)和項目，甚至每一文錢所進行的監(jiān)督，其實質(zhì)是對政府權(quán)力的約束與規(guī)范，使政府只能在法律規(guī)章制度允許的范圍內(nèi)開展財政活動。財政監(jiān)督是財政管理活動的一個重要組成部分。財政活動是由政府所有的科層（包括附屬于各級政府的企事業(yè)單位和其他機構(gòu)，下同）以及其官員具體進行的，因而財政監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是對于政府所有科層及其官員收支活動的監(jiān)督，而不僅限于對財政部門活動的監(jiān)督。
　　在市場經(jīng)濟下，任何社會活動和經(jīng)濟活動都需要監(jiān)督，而財政活動又由于自身特點，更需要監(jiān)督。
　　財政監(jiān)督不同于企業(yè)財務(wù)監(jiān)督。企業(yè)（包括私人，下同）的活動是經(jīng)濟主體追求自身個體利益的行為。對企業(yè)財務(wù)的監(jiān)督來自兩個方面：一方面為了確保無數(shù)獨立的企業(yè)活動形成有機統(tǒng)一體，需要政府制訂相應(yīng)的法律制度去約束企業(yè)的財務(wù)活動，由此產(chǎn)生的是企業(yè)財務(wù)的外部監(jiān)督，這是社會通過政府對企業(yè)的規(guī)范；另一方面為了確保企業(yè)內(nèi)部活動的規(guī)范有序，企業(yè)的所有者和經(jīng)營者也必須制訂相應(yīng)的規(guī)章制度，去約束和規(guī)范企業(yè)內(nèi)部各組成部分與人員的財務(wù)活動，由此產(chǎn)生的是企業(yè)財務(wù)內(nèi)部監(jiān)督，這是企業(yè)的自我規(guī)范。
　　政府的活動是政權(quán)組織服務(wù)于社會公共利益的行為。對于政府財務(wù)活動的監(jiān)督與企業(yè)財務(wù)監(jiān)督有其相似之處：一方面，社會公眾必須通過人代會制訂相應(yīng)的法律法規(guī)，去約束政府的財政活動，由此產(chǎn)生的是財政的外部監(jiān)督，這是社會對政府的規(guī)范；另一方面，為了確保由各科層組織所組成的政府活動有機統(tǒng)一和規(guī)范有序，中央政府或上級政府及其財政部門，還需要制訂相應(yīng)的規(guī)章制度，以約束和規(guī)范政府各科層組織及其官員的收支行為，由此產(chǎn)生的是財政的內(nèi)部監(jiān)督，這是政府的自我規(guī)范。
　　財政監(jiān)督根本不同于企業(yè)財務(wù)監(jiān)督，它們的主要差別有：
　　1.約束經(jīng)濟權(quán)利與約束政治權(quán)力的差別。這是兩者外部監(jiān)督的差別。企業(yè)財務(wù)外部監(jiān)督的根本點，在于它是政治權(quán)力對于經(jīng)濟權(quán)利的約束和規(guī)范。這是政治權(quán)力如何約束他人的問題。企業(yè)只是經(jīng)濟組織，只擁有經(jīng)濟權(quán)利。政府是憑借政治權(quán)力對企業(yè)財務(wù)進行監(jiān)督的，這是政治權(quán)力對于經(jīng)濟權(quán)利的約束和規(guī)范。一旦建立了為市場所認可的法律制度，政治權(quán)力對于經(jīng)濟權(quán)利的約束和監(jiān)督是相對有力的，也能夠得到相對有效的執(zhí)行。盡管經(jīng)濟組織為了自身利益的最大化，也可能弄虛作假、巧取豪奪等，但畢竟受到法律的規(guī)范和約束，而基本上只能通過市場交換來實現(xiàn)自己的目的，甚至弄虛作假和強取豪奪等也建立于經(jīng)濟權(quán)利的運用之上。此時政府對企業(yè)財務(wù)的監(jiān)督，是“革”他人的“命”，其執(zhí)法也相對容易下手。
　　相反，政府財政外部監(jiān)督的根本點，在于它是政治權(quán)力對于政治權(quán)力的約束和規(guī)范。政府是政權(quán)組織，它本身就擁有政治權(quán)力。對于社會公眾和人代會依靠法律權(quán)威對自己活動的監(jiān)督，政府及其官員總會情不自禁地以自己擁有的政治權(quán)力進行對抗。一旦政府權(quán)力強于法律權(quán)威，則政府將一方面不尊重人代會和社會公眾，另一方面對企業(yè)則予取予與，濫用自己手中的權(quán)力以盡可能地搜刮社會財力，嚴重危害市場以至根本否定市場。此時社會要想以法律約束和規(guī)范政府行為，其遇到的抵制是強有力的，監(jiān)督可能是軟弱無力的。
　　2.監(jiān)督競爭主體與監(jiān)督壟斷主體的差別。市場經(jīng)濟是由無數(shù)的企業(yè)進行的，企業(yè)相互之間存在著平等的競爭關(guān)系，每個企業(yè)的活動都受到其他企業(yè)的制約，都必須服從自動形成的市場規(guī)則的約束與規(guī)范。政府對于企業(yè)及其財務(wù)的監(jiān)督，只要從彌補市場失效的角度，形成統(tǒng)一的正式法律制度以規(guī)范企業(yè)行為就行了；主要的和基本的監(jiān)督活動，實際上通過企業(yè)之間的相互約束與限制，以非正式制度的方式，通過市場的自動約束機制解決了。所以，監(jiān)督企業(yè)財務(wù)活動來說相對容易。
　　政府則不同。一個國家只能有一個政府，并不存在幾個政府相互競爭和制約。政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)是垂直的寶塔式結(jié)構(gòu)，它的各科層組織及其官員都擁有一定的政府權(quán)力，都承擔(dān)著部分政府職責(zé)，都從事一定的具體行政工作，它們相互之間是上下級的行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而不是平等競爭的關(guān)系，社會從外部以法律形式約束政府權(quán)力有著巨大的難度，需要付出更大的努力。
　　3.法律監(jiān)督有無延伸至內(nèi)部監(jiān)督的差別。由于企業(yè)是獨立自主的市場主體，因而企業(yè)能夠獨立自主地確定自身內(nèi)部的監(jiān)督制度和機構(gòu)，采用自己認為適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督方式方法，只要它們不與既定法律法規(guī)相抵觸就行了。這是企業(yè)所有者能夠獨立自主地擁有和支配企業(yè)活動的具體體現(xiàn)，是經(jīng)濟權(quán)利自我實現(xiàn)的基本內(nèi)容之一。
　　政府則不同。它是整個國家政權(quán)機構(gòu)的組成部分，必須受到整個權(quán)力構(gòu)架的約束與規(guī)范。我國的憲法規(guī)定人代會是權(quán)力機構(gòu)，而政府只是權(quán)力機構(gòu)的執(zhí)行機構(gòu)。為此，財政的內(nèi)部監(jiān)督，是在外部監(jiān)督的約束下進行的，具有社會公眾和人代會從外部對財政的監(jiān)督向政府內(nèi)部延伸的實質(zhì)。這是整個國家的政治權(quán)力必須形成有機統(tǒng)一體在財政監(jiān)督上的具體體現(xiàn)。
　　　　（二）
　　不同的經(jīng)濟體制有著不同的財政類型，形成不同的財政監(jiān)督內(nèi)容與范圍。
　　計劃經(jīng)濟下不能說不存在財政的外部監(jiān)督，如此時的憲法也規(guī)定了人代會是國家權(quán)力機構(gòu)，而政府只是其執(zhí)行機構(gòu)等，絕對地說此時的社會公眾和人代會不具備監(jiān)督財政活動的能力顯然是不確切的。但就具體實踐來看，此時的政治權(quán)力格局中畢竟政府居于主導(dǎo)和決定地位，整個政治生活幾乎只圍繞著政府運轉(zhuǎn)。在這種背景下，財政的外部監(jiān)督更多只是名義上和形式上，真正存在并實際發(fā)揮作用的只有內(nèi)部監(jiān)督，外部監(jiān)督只是內(nèi)部監(jiān)督的陪襯。換言之，此時的政府幾乎是只依靠自我監(jiān)督來完成財政的監(jiān)督。
　　財政監(jiān)督的這種狀況，是由計劃經(jīng)濟決定的。作為國營企業(yè)，企業(yè)是國家的所有物，企業(yè)活動所取得的收益，都屬于所有者即屬于國家。此時財政收入幾乎全部來自國營經(jīng)濟，其實質(zhì)就是國家集中原本就屬于自己的財務(wù)，財政支出則是國家在安排使用自己的財力。在這種背景下，企業(yè)和個人對國家財政活動是無權(quán)說三道四的。此時政府無須對繳款人負責(zé)，繳款人也無權(quán)決定和監(jiān)督政府的財政活動。所以，盡管社會公眾擁有法律上的主人身份，但實際上是無法監(jiān)督政府及其財政活動的。此時有能力監(jiān)督財政活動的只有國家自己。由于國家權(quán)力格局中政府居于主導(dǎo)的和決定的地位，又使得此時的財政監(jiān)督只是政府的自我約束，是不受社會公眾和人代會監(jiān)督的。
　　這樣，計劃經(jīng)濟時期的財政經(jīng)濟活動是否能正常運轉(zhuǎn)，與政府是否能自我約束、自我克制直接相關(guān)聯(lián)。當(dāng)政府能自我約束和監(jiān)督時，其財政活動取之有度、用之有法，財政經(jīng)濟活動就相對正常和平穩(wěn)發(fā)展；反之，社會經(jīng)濟就難以正常發(fā)展，嚴重者還出現(xiàn)災(zāi)難性后果。大躍進和“文革”時期政府的為所欲為使國民經(jīng)濟崩潰，其中財政的過度集中和無序使用財力是直接的和關(guān)鍵性的原因之一。其后政府被迫進行的自我調(diào)整之所以能夠很快扭轉(zhuǎn)局面而走上正軌，很大程度上得益于政府對財政活動的自我約束和規(guī)范。
　　市場化改革否定了這種性質(zhì)的財政監(jiān)督。改革使得企業(yè)和個人擺脫了行政附屬物狀態(tài)，成為獨立自主的市場主體。經(jīng)濟基礎(chǔ)的這種變化，根本改變了財政活動是政府集中和使用自己財力的狀況，而逐漸顯示出財政的公共性質(zhì)，即此時的財政收入來自社會公眾，來自納稅人；財政支出是政府在替社會公眾、替納稅人用錢，因而必須按照他們的意愿行事。因此，所有的財政活動都必須對社會公眾、對納稅人負責(zé)，都必須由他們來決定和監(jiān)督。正是這種變化，使得此時的財政轉(zhuǎn)變成為社會公眾的財政，即公共財政。
　　這種變化也就是財政監(jiān)督模式的變化：首先，是社會公眾和人代會對財政監(jiān)督，即外部監(jiān)督的逐步形成，并且其約束力度隨著改革的推進而不斷增強；其次，由于改革導(dǎo)致了政府職能、運行方式、制度構(gòu)架等的不斷變革與更新，也引起了財政內(nèi)部監(jiān)督的相應(yīng)變化，形成了外部監(jiān)督約束下的財政內(nèi)部監(jiān)督的新機制。于是，一個嶄新的財政監(jiān)督模式逐步形成。相對于舊的模式，新的財政監(jiān)督的最大特點，就是財政成為社會公眾約束政府活動，監(jiān)督政府權(quán)力的關(guān)鍵性直接手段。它由財政的公共性所決定，反過來也具體體現(xiàn)了財政的公共性。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，市場化社會是法治社會。市場化改革正逐步將財政活動置于法律的有效約束之下，其中包括財政監(jiān)督。然而，目前我國正處于體制轉(zhuǎn)軌時期，法治社會也遠未建成，它表現(xiàn)在財政上就是社會公眾和人代會以及法律還難以有效約束和監(jiān)督財政活動，財政的法律建設(shè)還很不完善，財政監(jiān)督主要還是政府的自我監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督。這種狀況，是由市場化改革艱巨性所決定的，也是財政制度公共化改革還沒到位的具體體現(xiàn)之一。
　　計劃經(jīng)濟是依靠中央政府的高度集權(quán)來維系的，相應(yīng)地，財政的內(nèi)部監(jiān)督也是以中央（上級）政府的集權(quán)和行政監(jiān)督為基本特征的。它依靠中央政府對地方政府，上級政府對下級政府，各級政府對本級所屬各部門各單位，上級主管部門對下級部門和單位，財政部門對同級兄弟部門和單位以及各級政府對本級財政部門的行政監(jiān)督等等，來構(gòu)成統(tǒng)一的財政監(jiān)督體系。此時行政權(quán)力是構(gòu)成財政監(jiān)督威懾力的基本依據(jù)，監(jiān)督是依靠行政權(quán)威和行政命令來貫徹的。
　　市場化改革強有力地影響著財政的內(nèi)部監(jiān)督：一是改革的分權(quán)性質(zhì)，使得地方政府、部門和單位的自主權(quán)大大增強，僅僅依靠高度集中統(tǒng)一的中央和上級的行政權(quán)威進行財政監(jiān)督的傳統(tǒng)模式，已難以為繼；一是財政的外部監(jiān)督正在逐步形成，各級政府的自我監(jiān)督活動日益被置于社會公眾和法律的約束與規(guī)范下，隨心所欲的程度正逐步減弱。
　　這種背景下的財政內(nèi)部監(jiān)督，關(guān)鍵是形成各級政府各自的自我約束力。此時中央政府的監(jiān)督當(dāng)然還需要，但更多的應(yīng)當(dāng)依靠地方各級政府去監(jiān)督。否則在分權(quán)狀態(tài)下，中央政府仍然要監(jiān)督數(shù)以萬