財(cái)政監(jiān)督淺析

           （一）
　　財(cái)政是政府的分配活動，是政府從收入的取得、錢款的保管、支出的安排、錢款的撥付和使用直至最終報(bào)賬等一系列過程的總和。所謂財(cái)政監(jiān)督，就是依據(jù)既定的法律法規(guī)制度，對政府整個(gè)收支活動過程的每個(gè)環(huán)節(jié)和項(xiàng)目，甚至每一文錢所進(jìn)行的監(jiān)督，其實(shí)質(zhì)是對政府權(quán)力的約束與規(guī)范，使政府只能在法律規(guī)章制度允許的范圍內(nèi)開展財(cái)政活動。財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政管理活動的一個(gè)重要組成部分。財(cái)政活動是由政府所有的科層（包括附屬于各級政府的企事業(yè)單位和其他機(jī)構(gòu)，下同）以及其官員具體進(jìn)行的，因而財(cái)政監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是對于政府所有科層及其官員收支活動的監(jiān)督，而不僅限于對財(cái)政部門活動的監(jiān)督。
　　在市場經(jīng)濟(jì)下，任何社會活動和經(jīng)濟(jì)活動都需要監(jiān)督，而財(cái)政活動又由于自身特點(diǎn)，更需要監(jiān)督。
　　財(cái)政監(jiān)督不同于企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督。企業(yè)（包括私人，下同）的活動是經(jīng)濟(jì)主體追求自身個(gè)體利益的行為。對企業(yè)財(cái)務(wù)的監(jiān)督來自兩個(gè)方面：一方面為了確保無數(shù)獨(dú)立的企業(yè)活動形成有機(jī)統(tǒng)一體，需要政府制訂相應(yīng)的法律制度去約束企業(yè)的財(cái)務(wù)活動，由此產(chǎn)生的是企業(yè)財(cái)務(wù)的外部監(jiān)督，這是社會通過政府對企業(yè)的規(guī)范；另一方面為了確保企業(yè)內(nèi)部活動的規(guī)范有序，企業(yè)的所有者和經(jīng)營者也必須制訂相應(yīng)的規(guī)章制度，去約束和規(guī)范企業(yè)內(nèi)部各組成部分與人員的財(cái)務(wù)活動，由此產(chǎn)生的是企業(yè)財(cái)務(wù)內(nèi)部監(jiān)督，這是企業(yè)的自我規(guī)范。
　　政府的活動是政權(quán)組織服務(wù)于社會公共利益的行為。對于政府財(cái)務(wù)活動的監(jiān)督與企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督有其相似之處：一方面，社會公眾必須通過人代會制訂相應(yīng)的法律法規(guī)，去約束政府的財(cái)政活動，由此產(chǎn)生的是財(cái)政的外部監(jiān)督，這是社會對政府的規(guī)范；另一方面，為了確保由各科層組織所組成的政府活動有機(jī)統(tǒng)一和規(guī)范有序，中央政府或上級政府及其財(cái)政部門，還需要制訂相應(yīng)的規(guī)章制度，以約束和規(guī)范政府各科層組織及其官員的收支行為，由此產(chǎn)生的是財(cái)政的內(nèi)部監(jiān)督，這是政府的自我規(guī)范。
　　財(cái)政監(jiān)督根本不同于企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督，它們的主要差別有：
　　1.約束經(jīng)濟(jì)權(quán)利與約束政治權(quán)力的差別。這是兩者外部監(jiān)督的差別。企業(yè)財(cái)務(wù)外部監(jiān)督的根本點(diǎn)，在于它是政治權(quán)力對于經(jīng)濟(jì)權(quán)利的約束和規(guī)范。這是政治權(quán)力如何約束他人的問題。企業(yè)只是經(jīng)濟(jì)組織，只擁有經(jīng)濟(jì)權(quán)利。政府是憑借政治權(quán)力對企業(yè)財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督的，這是政治權(quán)力對于經(jīng)濟(jì)權(quán)利的約束和規(guī)范。一旦建立了為市場所認(rèn)可的法律制度，政治權(quán)力對于經(jīng)濟(jì)權(quán)利的約束和監(jiān)督是相對有力的，也能夠得到相對有效的執(zhí)行。盡管經(jīng)濟(jì)組織為了自身利益的最大化，也可能弄虛作假、巧取豪奪等，但畢竟受到法律的規(guī)范和約束，而基本上只能通過市場交換來實(shí)現(xiàn)自己的目的，甚至弄虛作假和強(qiáng)取豪奪等也建立于經(jīng)濟(jì)權(quán)利的運(yùn)用之上。此時(shí)政府對企業(yè)財(cái)務(wù)的監(jiān)督，是“革”他人的“命”，其執(zhí)法也相對容易下手。
　　相反，政府財(cái)政外部監(jiān)督的根本點(diǎn)，在于它是政治權(quán)力對于政治權(quán)力的約束和規(guī)范。政府是政權(quán)組織，它本身就擁有政治權(quán)力。對于社會公眾和人代會依靠法律權(quán)威對自己活動的監(jiān)督，政府及其官員總會情不自禁地以自己擁有的政治權(quán)力進(jìn)行對抗。一旦政府權(quán)力強(qiáng)于法律權(quán)威，則政府將一方面不尊重人代會和社會公眾，另一方面對企業(yè)則予取予與，濫用自己手中的權(quán)力以盡可能地搜刮社會財(cái)力，嚴(yán)重危害市場以至根本否定市場。此時(shí)社會要想以法律約束和規(guī)范政府行為，其遇到的抵制是強(qiáng)有力的，監(jiān)督可能是軟弱無力的。
　　2.監(jiān)督競爭主體與監(jiān)督壟斷主體的差別。市場經(jīng)濟(jì)是由無數(shù)的企業(yè)進(jìn)行的，企業(yè)相互之間存在著平等的競爭關(guān)系，每個(gè)企業(yè)的活動都受到其他企業(yè)的制約，都必須服從自動形成的市場規(guī)則的約束與規(guī)范。政府對于企業(yè)及其財(cái)務(wù)的監(jiān)督，只要從彌補(bǔ)市場失效的角度，形成統(tǒng)一的正式法律制度以規(guī)范企業(yè)行為就行了；主要的和基本的監(jiān)督活動，實(shí)際上通過企業(yè)之間的相互約束與限制，以非正式制度的方式，通過市場的自動約束機(jī)制解決了。所以，監(jiān)督企業(yè)財(cái)務(wù)活動來說相對容易。
　　政府則不同。一個(gè)國家只能有一個(gè)政府，并不存在幾個(gè)政府相互競爭和制約。政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)是垂直的寶塔式結(jié)構(gòu)，它的各科層組織及其官員都擁有一定的政府權(quán)力，都承擔(dān)著部分政府職責(zé)，都從事一定的具體行政工作，它們相互之間是上下級的行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而不是平等競爭的關(guān)系，社會從外部以法律形式約束政府權(quán)力有著巨大的難度，需要付出更大的努力。
　　3.法律監(jiān)督有無延伸至內(nèi)部監(jiān)督的差別。由于企業(yè)是獨(dú)立自主的市場主體，因而企業(yè)能夠獨(dú)立自主地確定自身內(nèi)部的監(jiān)督制度和機(jī)構(gòu)，采用自己認(rèn)為適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督方式方法，只要它們不與既定法律法規(guī)相抵觸就行了。這是企業(yè)所有者能夠獨(dú)立自主地?fù)碛泻椭淦髽I(yè)活動的具體體現(xiàn)，是經(jīng)濟(jì)權(quán)利自我實(shí)現(xiàn)的基本內(nèi)容之一。
　　政府則不同。它是整個(gè)國家政權(quán)機(jī)構(gòu)的組成部分，必須受到整個(gè)權(quán)力構(gòu)架的約束與規(guī)范。我國的憲法規(guī)定人代會是權(quán)力機(jī)構(gòu)，而政府只是權(quán)力機(jī)構(gòu)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。為此，財(cái)政的內(nèi)部監(jiān)督，是在外部監(jiān)督的約束下進(jìn)行的，具有社會公眾和人代會從外部對財(cái)政的監(jiān)督向政府內(nèi)部延伸的實(shí)質(zhì)。這是整個(gè)國家的政治權(quán)力必須形成有機(jī)統(tǒng)一體在財(cái)政監(jiān)督上的具體體現(xiàn)。
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　　不同的經(jīng)濟(jì)體制有著不同的財(cái)政類型，形成不同的財(cái)政監(jiān)督內(nèi)容與范圍。
　　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下不能說不存在財(cái)政的外部監(jiān)督，如此時(shí)的憲法也規(guī)定了人代會是國家權(quán)力機(jī)構(gòu)，而政府只是其執(zhí)行機(jī)構(gòu)等，絕對地說此時(shí)的社會公眾和人代會不具備監(jiān)督財(cái)政活動的能力顯然是不確切的。但就具體實(shí)踐來看，此時(shí)的政治權(quán)力格局中畢竟政府居于主導(dǎo)和決定地位，整個(gè)政治生活幾乎只圍繞著政府運(yùn)轉(zhuǎn)。在這種背景下，財(cái)政的外部監(jiān)督更多只是名義上和形式上，真正存在并實(shí)際發(fā)揮作用的只有內(nèi)部監(jiān)督，外部監(jiān)督只是內(nèi)部監(jiān)督的陪襯。換言之，此時(shí)的政府幾乎是只依靠自我監(jiān)督來完成財(cái)政的監(jiān)督。
　　財(cái)政監(jiān)督的這種狀況，是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)決定的。作為國營企業(yè)，企業(yè)是國家的所有物，企業(yè)活動所取得的收益，都屬于所有者即屬于國家。此時(shí)財(cái)政收入幾乎全部來自國營經(jīng)濟(jì)，其實(shí)質(zhì)就是國家集中原本就屬于自己的財(cái)務(wù)，財(cái)政支出則是國家在安排使用自己的財(cái)力。在這種背景下，企業(yè)和個(gè)人對國家財(cái)政活動是無權(quán)說三道四的。此時(shí)政府無須對繳款人負(fù)責(zé)，繳款人也無權(quán)決定和監(jiān)督政府的財(cái)政活動。所以，盡管社會公眾擁有法律上的主人身份，但實(shí)際上是無法監(jiān)督政府及其財(cái)政活動的。此時(shí)有能力監(jiān)督財(cái)政活動的只有國家自己。由于國家權(quán)力格局中政府居于主導(dǎo)的和決定的地位，又使得此時(shí)的財(cái)政監(jiān)督只是政府的自我約束，是不受社會公眾和人代會監(jiān)督的。
　　這樣，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的財(cái)政經(jīng)濟(jì)活動是否能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，與政府是否能自我約束、自我克制直接相關(guān)聯(lián)。當(dāng)政府能自我約束和監(jiān)督時(shí)，其財(cái)政活動取之有度、用之有法，財(cái)政經(jīng)濟(jì)活動就相對正常和平穩(wěn)發(fā)展；反之，社會經(jīng)濟(jì)就難以正常發(fā)展，嚴(yán)重者還出現(xiàn)災(zāi)難性后果。大躍進(jìn)和“文革”時(shí)期政府的為所欲為使國民經(jīng)濟(jì)崩潰，其中財(cái)政的過度集中和無序使用財(cái)力是直接的和關(guān)鍵性的原因之一。其后政府被迫進(jìn)行的自我調(diào)整之所以能夠很快扭轉(zhuǎn)局面而走上正軌，很大程度上得益于政府對財(cái)政活動的自我約束和規(guī)范。
　　市場化改革否定了這種性質(zhì)的財(cái)政監(jiān)督。改革使得企業(yè)和個(gè)人擺脫了行政附屬物狀態(tài)，成為獨(dú)立自主的市場主體。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的這種變化，根本改變了財(cái)政活動是政府集中和使用自己財(cái)力的狀況，而逐漸顯示出財(cái)政的公共性質(zhì)，即此時(shí)的財(cái)政收入來自社會公眾，來自納稅人；財(cái)政支出是政府在替社會公眾、替納稅人用錢，因而必須按照他們的意愿行事。因此，所有的財(cái)政活動都必須對社會公眾、對納稅人負(fù)責(zé)，都必須由他們來決定和監(jiān)督。正是這種變化，使得此時(shí)的財(cái)政轉(zhuǎn)變成為社會公眾的財(cái)政，即公共財(cái)政。
　　這種變化也就是財(cái)政監(jiān)督模式的變化：首先，是社會公眾和人代會對財(cái)政監(jiān)督，即外部監(jiān)督的逐步形成，并且其約束力度隨著改革的推進(jìn)而不斷增強(qiáng)；其次，由于改革導(dǎo)致了政府職能、運(yùn)行方式、制度構(gòu)架等的不斷變革與更新，也引起了財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督的相應(yīng)變化，形成了外部監(jiān)督約束下的財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督的新機(jī)制。于是，一個(gè)嶄新的財(cái)政監(jiān)督模式逐步形成。相對于舊的模式，新的財(cái)政監(jiān)督的最大特點(diǎn)，就是財(cái)政成為社會公眾約束政府活動，監(jiān)督政府權(quán)力的關(guān)鍵性直接手段。它由財(cái)政的公共性所決定，反過來也具體體現(xiàn)了財(cái)政的公共性。市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，市場化社會是法治社會。市場化改革正逐步將財(cái)政活動置于法律的有效約束之下，其中包括財(cái)政監(jiān)督。然而，目前我國正處于體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，法治社會也遠(yuǎn)未建成，它表現(xiàn)在財(cái)政上就是社會公眾和人代會以及法律還難以有效約束和監(jiān)督財(cái)政活動，財(cái)政的法律建設(shè)還很不完善，財(cái)政監(jiān)督主要還是政府的自我監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督。這種狀況，是由市場化改革艱巨性所決定的，也是財(cái)政制度公共化改革還沒到位的具體體現(xiàn)之一。
　　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是依靠中央政府的高度集權(quán)來維系的，相應(yīng)地，財(cái)政的內(nèi)部監(jiān)督也是以中央（上級）政府的集權(quán)和行政監(jiān)督為基本特征的。它依靠中央政府對地方政府，上級政府對下級政府，各級政府對本級所屬各部門各單位，上級主管部門對下級部門和單位，財(cái)政部門對同級兄弟部門和單位以及各級政府對本級財(cái)政部門的行政監(jiān)督等等，來構(gòu)成統(tǒng)一的財(cái)政監(jiān)督體系。此時(shí)行政權(quán)力是構(gòu)成財(cái)政監(jiān)督威懾力的基本依據(jù)，監(jiān)督是依靠行政權(quán)威和行政命令來貫徹的。
　　市場化改革強(qiáng)有力地影響著財(cái)政的內(nèi)部監(jiān)督：一是改革的分權(quán)性質(zhì)，使得地方政府、部門和單位的自主權(quán)大大增強(qiáng)，僅僅依靠高度集中統(tǒng)一的中央和上級的行政權(quán)威進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督的傳統(tǒng)模式，已難以為繼；一是財(cái)政的外部監(jiān)督正在逐步形成，各級政府的自我監(jiān)督活動日益被置于社會公眾和法律的約束與規(guī)范下，隨心所欲的程度正逐步減弱。
　　這種背景下的財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督，關(guān)鍵是形成各級政府各自的自我約束力。此時(shí)中央政府的監(jiān)督當(dāng)然還需要，但更多的應(yīng)當(dāng)依靠地方各級政府去監(jiān)督。否則在分權(quán)狀態(tài)下，中央政府仍然要監(jiān)督數(shù)以萬