論地方立法準備階段應堅持的基本原則

論地方立法準備階段應堅持的基本原則

       摘要：地方立法準備階段堅持黨的領導原則主要體現(xiàn)在兩個方面。堅持法制統(tǒng)一原則要注意從縱向和橫向兩個角度來解決問題。堅持服務大局原則要著眼于構建和諧社會的大局。堅持立法民主原則有其客觀的判斷標準。條件成熟原則主要包含3個方面的含義。突出重點原則就是要使制定出的法律、法規(guī)能夠更好地為經(jīng)濟建設中心服務。堅持地方特色原則的主要內(nèi)容是要尊重地方客觀實際。堅持立、改、廢并重原則是維護法制統(tǒng)一、充分發(fā)揮法律作為社會關系調(diào)整器作用的要求。 

       關鍵詞：地方立法；立項與起草；基本原則 

　　【正文】 
　　地方立法準備階段，一般是指地方立法在提出法案前所進行的有關立法活動階段。其內(nèi)容主要有兩項：一是地方性法規(guī)的立項（包括立法規(guī)劃與計劃），二是地方性法規(guī)草案的起草。立項與起草的最終結果將直接為進入正式階段的立法運作服務，其目的是為了提高立法質(zhì)量和立法效率?！傲⒎ǖ臏蕚涑绦颍m然處于正式立法程序之外，但是在我國往往決定了眾多立法的命運，也就是說在一項立法正式提交審議之前其命運就已基本被定奪。正因為如此，立法準備程序在我國逐漸獲得了相對獨立的價值和地位”[1]。為此，必須堅持如下基本原則。 

　　一、堅持黨的領導的原則 
　　黨的領導是地方立法準備階段應堅持的首要原則。要把黨對國家事務的主張變成體現(xiàn)國家意志、人民意志的法律和決定，必須從立法準備階段就要予以重視，以實現(xiàn)黨通過國家機關依照憲法和法律來管理國家。堅持黨在地方立法準備階段的領導地位，應特別注意兩個方面的問題。 
　　第一，要區(qū)別黨在立法正式程序與立法準備程序中的不同作用。在立法正式階段，黨要在憲法、法律范圍內(nèi)活動，嚴格依照憲法、立法法等有關規(guī)定來進行立法工作；但是在立法準備階段，特別是在地方立法規(guī)劃（計劃）的編制階段，要充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，圍繞地方黨委的中心工作進行，把黨的路線、方針、政策貫徹到地方立法之中。具體來說，一方面，地方黨委根據(jù)一定時期的中心工作和預期工作目標，積極地向人大提出立法建議；另一方面，人大在編制地方立法規(guī)劃（計劃）時要緊緊圍繞地方黨委的中心工作進行。同時，起草地方性法規(guī)時應積極反映地方黨委的中心工作精神，為地方黨委順利開展中心工作提供法制保障打下基礎，為把黨的意志上升為國家意志提供機制上的保證。 

　　第二，要區(qū)別黨的集體決定與黨的個別領導人的行為。《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》提出：“加強黨對立法工作的領導，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變?！痹摏Q定為在地方立法準備階段處理集體決定與黨的個別領導人的行為提供了新的政策依據(jù)。黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方必須遵循黨的集體領導和依程序辦事，維護自己參與程序的嚴肅性和權威性，不能任意改變程序的結果。通過正當程序做出的決定才是黨的集體決定，而在程序之外的決定就是個人的意見。 

　　二、堅持法制統(tǒng)一的原則 
　　中央和地方之間的矛盾在法制建設領域主要表現(xiàn)在國家有沒有統(tǒng)一的法制。關于法制不統(tǒng)一的危害，列寧曾經(jīng)指出：“如果我們不堅決實行這個確立全聯(lián)邦統(tǒng)一法制所必需的最起碼的條件，那就根本談不上什么維護和創(chuàng)立文明了”[2]，因此“法制只能有一個。否則既無文明，又無政治常識”[3]。建國之初，在總結立法權過于分散、法制相互矛盾的教訓和經(jīng)驗基礎上， 1954年憲法規(guī)定只有全國人民代表大會擁有國家立法權。在憲法實際運作過程中，我國又強調(diào)在不違背中央方針的條件下，按照實際情況和工作需要，地方也可以搞章程、條例、辦法，“我們要統(tǒng)一，也要特殊……這種特殊不是高崗的那種特殊，而是為了整體利益，為了加強全國統(tǒng)一所必要的特殊”[4]。 
　　在立法活動中，法制統(tǒng)一原則要求以憲法為根本的活動準則，具體內(nèi)容就是堅持立法思想的統(tǒng)一，找準法律法規(guī)中的矛盾焦點并作出合理、科學的界定，杜絕帶有明顯保護主義色彩的部門、行業(yè)和地方的“辦法”、“措施”等；就是堅持立法權力的統(tǒng)一，重視對立法權的配置及其立法權的正確行使，防止越權立法、越位設置法律責任；就是堅持法律效力的統(tǒng)一，使制定出來的法律法規(guī)對建立和諧統(tǒng)一的社會主義法律體系起重要作用，禁止損害社會主義法制權威和尊嚴行為的存在。在經(jīng)過調(diào)查研究、分析比較和科學論證，進行立法預測的基礎上，立法立項不僅要對每一具體立法項目的可行性進行認真研究后才能作出決定，而且還要從全局上對整個立法的發(fā)展趨勢和前景作出正確的判斷，在總體上做好統(tǒng)籌兼顧，確保社會主義法律體系內(nèi)部的和諧一致。鑒于立法準備程序在我國的特殊性，從縱向上需要解決好上位法與下位法之間的銜接配套問題，避免產(chǎn)生下位法照抄照搬上位法、下位法抵觸上位法等弊端；從橫向上講，需要解決好同一位階上的地方性法規(guī)相互之間的協(xié)調(diào)一致的問題，避免產(chǎn)生相互交叉和相互沖突。 

　　三、堅持服務大局的原則 
　　由于立法涉及各方面的利益和實際需要，因此在立法準備階段就要顧全大局，做好統(tǒng)籌兼顧、合理安排。但不同部門和不同人群基于自身利益的考慮，在立項與起草的有關問題上常?？捶ú煌?，甚至會發(fā)生激烈的爭議。在立項問題上，對列入立法規(guī)劃（計劃）的不同項目，各有不同的主張、建議和依據(jù)；有時即使對同一個立法項目是否列入立法規(guī)劃（計劃）也有不同的主張、建議和依據(jù)；有時對都同意列入立法規(guī)劃（計劃）的立法項目，是把它作為審議項目、預備項目還是調(diào)研項目也有不同的看法。在起草問題上，人們的爭論會更多、會更激烈，“立法中涉及權力的事，當仁不讓；涉及權利的事，決不相讓；涉及銀子的事（指收費等），死活不讓；涉及盡義務、負責任的事，安全禮讓”[5]。說到底，他們欠缺的是大局意識。大局意識能正確體現(xiàn)國家意志和人民意愿，有利于維護和發(fā)展國家和人民的全局利益、長遠利益、根本利益。只有這些利益得到保障，個人利益、集體利益、局部利益的保護和發(fā)展才有基礎和保障。 
　　那么，當前的大局是什么？地方立法準備階段如何顧全大局？在總結我國社會主義建設的實踐經(jīng)驗和借鑒別國經(jīng)驗的的基礎上，根據(jù)全面建設小康社會的新要求和我國社會出現(xiàn)的新趨勢新特點，我黨在強調(diào)繼續(xù)堅持以經(jīng)濟建設為中心，不斷解放和發(fā)展生產(chǎn)力基礎上，又提出了構建包括民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處等內(nèi)容在內(nèi)的社會主義和諧社會。這就是當前的大局，即落實科學發(fā)展觀，在不斷解放和發(fā)展生產(chǎn)力的同時，構建社會主義和諧社會。在地方立法準備階段，堅持服務大局原則，就是把立項與起草的著力點放在圍繞以經(jīng)濟建設為中心上，不斷促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，充分發(fā)揮其幫助構建完備法律體系的功能，促使做好立法工作，使立法臻于科學化，為構建社會主義和諧社會提供法制服務。 

　　四、堅持立法民主的原則 
　　國家終極權力行使“最終的結果總是從許多單個的意志的相互沖突中產(chǎn)生出來的，而其中每一個意志，又是由于許多特殊的生活條件，才成為它所成為的那樣。這樣就有無數(shù)互相交錯的力量，有無數(shù)個力的平行四邊形，由此就產(chǎn)生出一個合力，即歷史結果，而這個結果又可以看作一個作為整體的、不自覺地和不自主地起著作用的力量的產(chǎn)物”[6]。在法制建設領域，這個產(chǎn)物就體現(xiàn)為整體意志的法律法規(guī)。衡量立法質(zhì)量的高低，不僅要看立法技術水平的高低，還要看立法所體現(xiàn)的公平、正義的價值取向，更重要的是看立法是否為民，是否真正體現(xiàn)人民意志和最大多數(shù)人的最大利益的保護。經(jīng)過立法民主環(huán)節(jié)，我們才有可能制定出高質(zhì)量的法律法規(guī)。 
　　人民行使包括立法權在內(nèi)的國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，這是人民實現(xiàn)人民當家做主地位的基本路徑。立法規(guī)劃（計劃）是各級人大關于立法的設想和部署，同樣要體現(xiàn)人民的意志和對人民利益的保護，即努力做到立法項目是否能夠最大限度地體現(xiàn)民主的意志和愿望，是否能夠促進社會公平、公開、公正價值的實現(xiàn)，是否體現(xiàn)本地方絕大多數(shù)公民的整體利益和長遠利益，是否有對特定集團、組織、個人或其他主體利益的偏袒。在立法準備階段，堅持民主原則，主要是堅持程序方面的民主性，既包括編制立法規(guī)劃（計劃）的民主性，又包括起草法規(guī)草案的民主性。這就要求按照法定的立法程序，通過代議制民主、直接民主、協(xié)商民主等形式，由人大專門機關行使立法權。其中，發(fā)揮民眾和專家等的直接參與作用，特別是使用具有協(xié)商、溝通和說服功能的聽證機制和健全對地方立法公共討論的空間等現(xiàn)代民主程序，更是立法民主的生動體現(xiàn)。

　　五、堅持條件成熟的原則 
　　隨著全面建設小康社會事業(yè)的蓬勃發(fā)展，立法建議項目很多，并且這些立法建議都有一定道理或依據(jù)。為此，在地方立法準備階段，就要在需要與可能之間進行分析研究基礎上，對立法建議項目作出妥善的規(guī)劃和安排，按照立法條件的成熟狀況列為審議、預備或調(diào)研項目，或者決定不予立項，有步驟、有分別地展開起草工作，使立法能夠很好地滿足全面建設小康社會的客觀需要。否則，就會制約該項事業(yè)的健康發(fā)展。在看到社會各方面需要立法的同時，還要看到滿足這種需要的可能性，要把需要和可能兩者之間相互聯(lián)系起來進行研究解決。如果只強調(diào)對立法的需要，而不考慮可能，結果立法規(guī)劃（計劃）安排的立法項目很多，而立法實際工作所需要的人力、物力和時間都不允許，那么其結果必然是一些立法項目往往難以完成。 
　　這里，地方立法準備階段所說的條件成熟