論地方立法準(zhǔn)備階段應(yīng)堅(jiān)持的基本原則

論地方立法準(zhǔn)備階段應(yīng)堅(jiān)持的基本原則

       摘要：地方立法準(zhǔn)備階段堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則要注意從縱向和橫向兩個(gè)角度來解決問題。堅(jiān)持服務(wù)大局原則要著眼于構(gòu)建和諧社會(huì)的大局。堅(jiān)持立法民主原則有其客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)。條件成熟原則主要包含3個(gè)方面的含義。突出重點(diǎn)原則就是要使制定出的法律、法規(guī)能夠更好地為經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心服務(wù)。堅(jiān)持地方特色原則的主要內(nèi)容是要尊重地方客觀實(shí)際。堅(jiān)持立、改、廢并重原則是維護(hù)法制統(tǒng)一、充分發(fā)揮法律作為社會(huì)關(guān)系調(diào)整器作用的要求。 

       關(guān)鍵詞：地方立法；立項(xiàng)與起草；基本原則 

　　【正文】 
　　地方立法準(zhǔn)備階段，一般是指地方立法在提出法案前所進(jìn)行的有關(guān)立法活動(dòng)階段。其內(nèi)容主要有兩項(xiàng)：一是地方性法規(guī)的立項(xiàng)（包括立法規(guī)劃與計(jì)劃），二是地方性法規(guī)草案的起草。立項(xiàng)與起草的最終結(jié)果將直接為進(jìn)入正式階段的立法運(yùn)作服務(wù)，其目的是為了提高立法質(zhì)量和立法效率。“立法的準(zhǔn)備程序，雖然處于正式立法程序之外，但是在我國往往決定了眾多立法的命運(yùn)，也就是說在一項(xiàng)立法正式提交審議之前其命運(yùn)就已基本被定奪。正因?yàn)槿绱?，立法?zhǔn)備程序在我國逐漸獲得了相對(duì)獨(dú)立的價(jià)值和地位”[1]。為此，必須堅(jiān)持如下基本原則。 

　　一、堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則 
　　黨的領(lǐng)導(dǎo)是地方立法準(zhǔn)備階段應(yīng)堅(jiān)持的首要原則。要把黨對(duì)國家事務(wù)的主張變成體現(xiàn)國家意志、人民意志的法律和決定，必須從立法準(zhǔn)備階段就要予以重視，以實(shí)現(xiàn)黨通過國家機(jī)關(guān)依照憲法和法律來管理國家。堅(jiān)持黨在地方立法準(zhǔn)備階段的領(lǐng)導(dǎo)地位，應(yīng)特別注意兩個(gè)方面的問題。 
　　第一，要區(qū)別黨在立法正式程序與立法準(zhǔn)備程序中的不同作用。在立法正式階段，黨要在憲法、法律范圍內(nèi)活動(dòng)，嚴(yán)格依照憲法、立法法等有關(guān)規(guī)定來進(jìn)行立法工作；但是在立法準(zhǔn)備階段，特別是在地方立法規(guī)劃（計(jì)劃）的編制階段，要充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，圍繞地方黨委的中心工作進(jìn)行，把黨的路線、方針、政策貫徹到地方立法之中。具體來說，一方面，地方黨委根據(jù)一定時(shí)期的中心工作和預(yù)期工作目標(biāo)，積極地向人大提出立法建議；另一方面，人大在編制地方立法規(guī)劃（計(jì)劃）時(shí)要緊緊圍繞地方黨委的中心工作進(jìn)行。同時(shí)，起草地方性法規(guī)時(shí)應(yīng)積極反映地方黨委的中心工作精神，為地方黨委順利開展中心工作提供法制保障打下基礎(chǔ)，為把黨的意志上升為國家意志提供機(jī)制上的保證。 

　　第二，要區(qū)別黨的集體決定與黨的個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的行為?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出：“加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實(shí)施，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變?！痹摏Q定為在地方立法準(zhǔn)備階段處理集體決定與黨的個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的行為提供了新的政策依據(jù)。黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方必須遵循黨的集體領(lǐng)導(dǎo)和依程序辦事，維護(hù)自己參與程序的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，不能任意改變程序的結(jié)果。通過正當(dāng)程序做出的決定才是黨的集體決定，而在程序之外的決定就是個(gè)人的意見。 

　　二、堅(jiān)持法制統(tǒng)一的原則 
　　中央和地方之間的矛盾在法制建設(shè)領(lǐng)域主要表現(xiàn)在國家有沒有統(tǒng)一的法制。關(guān)于法制不統(tǒng)一的危害，列寧曾經(jīng)指出：“如果我們不堅(jiān)決實(shí)行這個(gè)確立全聯(lián)邦統(tǒng)一法制所必需的最起碼的條件，那就根本談不上什么維護(hù)和創(chuàng)立文明了”[2]，因此“法制只能有一個(gè)。否則既無文明，又無政治常識(shí)”[3]。建國之初，在總結(jié)立法權(quán)過于分散、法制相互矛盾的教訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上， 1954年憲法規(guī)定只有全國人民代表大會(huì)擁有國家立法權(quán)。在憲法實(shí)際運(yùn)作過程中，我國又強(qiáng)調(diào)在不違背中央方針的條件下，按照實(shí)際情況和工作需要，地方也可以搞章程、條例、辦法，“我們要統(tǒng)一，也要特殊……這種特殊不是高崗的那種特殊，而是為了整體利益，為了加強(qiáng)全國統(tǒng)一所必要的特殊”[4]。 
　　在立法活動(dòng)中，法制統(tǒng)一原則要求以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，具體內(nèi)容就是堅(jiān)持立法思想的統(tǒng)一，找準(zhǔn)法律法規(guī)中的矛盾焦點(diǎn)并作出合理、科學(xué)的界定，杜絕帶有明顯保護(hù)主義色彩的部門、行業(yè)和地方的“辦法”、“措施”等；就是堅(jiān)持立法權(quán)力的統(tǒng)一，重視對(duì)立法權(quán)的配置及其立法權(quán)的正確行使，防止越權(quán)立法、越位設(shè)置法律責(zé)任；就是堅(jiān)持法律效力的統(tǒng)一，使制定出來的法律法規(guī)對(duì)建立和諧統(tǒng)一的社會(huì)主義法律體系起重要作用，禁止損害社會(huì)主義法制權(quán)威和尊嚴(yán)行為的存在。在經(jīng)過調(diào)查研究、分析比較和科學(xué)論證，進(jìn)行立法預(yù)測的基礎(chǔ)上，立法立項(xiàng)不僅要對(duì)每一具體立法項(xiàng)目的可行性進(jìn)行認(rèn)真研究后才能作出決定，而且還要從全局上對(duì)整個(gè)立法的發(fā)展趨勢和前景作出正確的判斷，在總體上做好統(tǒng)籌兼顧，確保社會(huì)主義法律體系內(nèi)部的和諧一致。鑒于立法準(zhǔn)備程序在我國的特殊性，從縱向上需要解決好上位法與下位法之間的銜接配套問題，避免產(chǎn)生下位法照抄照搬上位法、下位法抵觸上位法等弊端；從橫向上講，需要解決好同一位階上的地方性法規(guī)相互之間的協(xié)調(diào)一致的問題，避免產(chǎn)生相互交叉和相互沖突。 

　　三、堅(jiān)持服務(wù)大局的原則 
　　由于立法涉及各方面的利益和實(shí)際需要，因此在立法準(zhǔn)備階段就要顧全大局，做好統(tǒng)籌兼顧、合理安排。但不同部門和不同人群基于自身利益的考慮，在立項(xiàng)與起草的有關(guān)問題上常?？捶ú煌?，甚至?xí)l(fā)生激烈的爭議。在立項(xiàng)問題上，對(duì)列入立法規(guī)劃（計(jì)劃）的不同項(xiàng)目，各有不同的主張、建議和依據(jù)；有時(shí)即使對(duì)同一個(gè)立法項(xiàng)目是否列入立法規(guī)劃（計(jì)劃）也有不同的主張、建議和依據(jù)；有時(shí)對(duì)都同意列入立法規(guī)劃（計(jì)劃）的立法項(xiàng)目，是把它作為審議項(xiàng)目、預(yù)備項(xiàng)目還是調(diào)研項(xiàng)目也有不同的看法。在起草問題上，人們的爭論會(huì)更多、會(huì)更激烈，“立法中涉及權(quán)力的事，當(dāng)仁不讓；涉及權(quán)利的事，決不相讓；涉及銀子的事（指收費(fèi)等），死活不讓；涉及盡義務(wù)、負(fù)責(zé)任的事，安全禮讓”[5]。說到底，他們欠缺的是大局意識(shí)。大局意識(shí)能正確體現(xiàn)國家意志和人民意愿，有利于維護(hù)和發(fā)展國家和人民的全局利益、長遠(yuǎn)利益、根本利益。只有這些利益得到保障，個(gè)人利益、集體利益、局部利益的保護(hù)和發(fā)展才有基礎(chǔ)和保障。 
　　那么，當(dāng)前的大局是什么？地方立法準(zhǔn)備階段如何顧全大局？在總結(jié)我國社會(huì)主義建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和借鑒別國經(jīng)驗(yàn)的的基礎(chǔ)上，根據(jù)全面建設(shè)小康社會(huì)的新要求和我國社會(huì)出現(xiàn)的新趨勢新特點(diǎn)，我黨在強(qiáng)調(diào)繼續(xù)堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，不斷解放和發(fā)展生產(chǎn)力基礎(chǔ)上，又提出了構(gòu)建包括民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處等內(nèi)容在內(nèi)的社會(huì)主義和諧社會(huì)。這就是當(dāng)前的大局，即落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，在不斷解放和發(fā)展生產(chǎn)力的同時(shí)，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。在地方立法準(zhǔn)備階段，堅(jiān)持服務(wù)大局原則，就是把立項(xiàng)與起草的著力點(diǎn)放在圍繞以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心上，不斷促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，充分發(fā)揮其幫助構(gòu)建完備法律體系的功能，促使做好立法工作，使立法臻于科學(xué)化，為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供法制服務(wù)。 

　　四、堅(jiān)持立法民主的原則 
　　國家終極權(quán)力行使“最終的結(jié)果總是從許多單個(gè)的意志的相互沖突中產(chǎn)生出來的，而其中每一個(gè)意志，又是由于許多特殊的生活條件，才成為它所成為的那樣。這樣就有無數(shù)互相交錯(cuò)的力量，有無數(shù)個(gè)力的平行四邊形，由此就產(chǎn)生出一個(gè)合力，即歷史結(jié)果，而這個(gè)結(jié)果又可以看作一個(gè)作為整體的、不自覺地和不自主地起著作用的力量的產(chǎn)物”[6]。在法制建設(shè)領(lǐng)域，這個(gè)產(chǎn)物就體現(xiàn)為整體意志的法律法規(guī)。衡量立法質(zhì)量的高低，不僅要看立法技術(shù)水平的高低，還要看立法所體現(xiàn)的公平、正義的價(jià)值取向，更重要的是看立法是否為民，是否真正體現(xiàn)人民意志和最大多數(shù)人的最大利益的保護(hù)。經(jīng)過立法民主環(huán)節(jié)，我們才有可能制定出高質(zhì)量的法律法規(guī)。 
　　人民行使包括立法權(quán)在內(nèi)的國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，這是人民實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主地位的基本路徑。立法規(guī)劃（計(jì)劃）是各級(jí)人大關(guān)于立法的設(shè)想和部署，同樣要體現(xiàn)人民的意志和對(duì)人民利益的保護(hù)，即努力做到立法項(xiàng)目是否能夠最大限度地體現(xiàn)民主的意志和愿望，是否能夠促進(jìn)社會(huì)公平、公開、公正價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，是否體現(xiàn)本地方絕大多數(shù)公民的整體利益和長遠(yuǎn)利益，是否有對(duì)特定集團(tuán)、組織、個(gè)人或其他主體利益的偏袒。在立法準(zhǔn)備階段，堅(jiān)持民主原則，主要是堅(jiān)持程序方面的民主性，既包括編制立法規(guī)劃（計(jì)劃）的民主性，又包括起草法規(guī)草案的民主性。這就要求按照法定的立法程序，通過代議制民主、直接民主、協(xié)商民主等形式，由人大專門機(jī)關(guān)行使立法權(quán)。其中，發(fā)揮民眾和專家等的直接參與作用，特別是使用具有協(xié)商、溝通和說服功能的聽證機(jī)制和健全對(duì)地方立法公共討論的空間等現(xiàn)代民主程序，更是立法民主的生動(dòng)體現(xiàn)。

　　五、堅(jiān)持條件成熟的原則 
　　隨著全面建設(shè)小康社會(huì)事業(yè)的蓬勃發(fā)展，立法建議項(xiàng)目很多，并且這些立法建議都有一定道理或依據(jù)。為此，在地方立法準(zhǔn)備階段，就要在需要與可能之間進(jìn)行分析研究基礎(chǔ)上，對(duì)立法建議項(xiàng)目作出妥善的規(guī)劃和安排，按照立法條件的成熟狀況列為審議、預(yù)備或調(diào)研項(xiàng)目，或者決定不予立項(xiàng)，有步驟、有分別地展開起草工作，使立法能夠很好地滿足全面建設(shè)小康社會(huì)的客觀需要。否則，就會(huì)制約該項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展。在看到社會(huì)各方面需要立法的同時(shí)，還要看到滿足這種需要的可能性，要把需要和可能兩者之間相互聯(lián)系起來進(jìn)行研究解決。如果只強(qiáng)調(diào)對(duì)立法的需要，而不考慮可能，結(jié)果立法規(guī)劃（計(jì)劃）安排的立法項(xiàng)目很多，而立法實(shí)際工作所需要的人力、物力和時(shí)間都不允許，那么其結(jié)果必然是一些立法項(xiàng)目往往難以完成。 
　　這里，地方立法準(zhǔn)備階段所說的條件成熟