大力推進(jìn)財(cái)政職能的轉(zhuǎn)換

改革開(kāi)放的實(shí)踐表明，我國(guó)在長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中形成的財(cái)政職能，已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，也與當(dāng)前正在著手推進(jìn)的政府職能轉(zhuǎn)換與政府機(jī)構(gòu)改革不相適應(yīng)。傳統(tǒng)的財(cái)政職能的典型的特征是：在“生產(chǎn)性財(cái)政”的模式下，財(cái)政大包大攬，大量介入政府不具比較優(yōu)勢(shì)的盈利性生產(chǎn)活動(dòng)中，而對(duì)政府最值得關(guān)注的，也最容易產(chǎn)生市場(chǎng)失靈的社會(huì)公共事務(wù)很少介入，形成財(cái)政職能?chē)?yán)重錯(cuò)位。在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，又產(chǎn)生了大量的預(yù)算外資金，使原本統(tǒng)一的國(guó)家財(cái)政蛻變?yōu)槊逼鋵?shí)的“部門(mén)財(cái)政”，財(cái)政的職能被“部門(mén)財(cái)政”所肢解，導(dǎo)致財(cái)政資金的使用效益十分低下，財(cái)政職能與政府職能發(fā)生嚴(yán)重脫節(jié)。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，與政府的職能轉(zhuǎn)換相適應(yīng)，傳統(tǒng)的“生產(chǎn)性財(cái)政”模式必須轉(zhuǎn)移到“公共財(cái)政”模式上來(lái)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和理論分析都充分表明，公共財(cái)政模式最能切合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，也是迄今為止唯一成功地實(shí)現(xiàn)了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相互兼容、相互促進(jìn)的模式。公共財(cái)政并不等于“吃飯財(cái)政”，也不等于財(cái)政失去投資和建設(shè)的功能；而是要求政府的財(cái)政活動(dòng)，應(yīng)該以市場(chǎng)失靈為基礎(chǔ)加以運(yùn)作，重點(diǎn)是克服市場(chǎng)失靈，凡是市場(chǎng)機(jī)制能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域，財(cái)政應(yīng)該盡量少介入。在這一模式下，財(cái)政職能應(yīng)定位于三個(gè)市場(chǎng)最容易發(fā)生市場(chǎng)失靈、從而也是政府最應(yīng)該優(yōu)先關(guān)注的領(lǐng)域。其一，財(cái)政應(yīng)該致力于促進(jìn)資源的有效配置，其核心是提供市場(chǎng)機(jī)制難以有效供應(yīng)的社會(huì)公共服務(wù)，包括國(guó)防、法律、秩序、環(huán)境保護(hù)、基本衛(wèi)生保健、基礎(chǔ)教育和公共基礎(chǔ)設(shè)施；其二，財(cái)政應(yīng)該致力于促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，即通過(guò)制定和實(shí)施有效的財(cái)政政策，并與其他方面的經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)配合，以努力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增加就業(yè)，抑制通貨膨脹，平衡國(guó)際收支；其三，財(cái)政應(yīng)該致力于促進(jìn)公共的收入分配，即通過(guò)稅收、公共支出和轉(zhuǎn)移支付等政策手段，縮小過(guò)大的收入分配差距和各地區(qū)間基本公共服務(wù)的差距。

財(cái)政職能的轉(zhuǎn)移涉及到一系列重大問(wèn)題，為此應(yīng)該抓緊抓好以下幾項(xiàng)工作。一是要擴(kuò)大預(yù)算管理的范圍，努力維護(hù)預(yù)算的完整性和權(quán)威性，使預(yù)算必須明確而全面地反映政府活動(dòng)的范圍和方向。凡是以政府名義或憑借國(guó)家權(quán)利取得的一切收入，無(wú)論是稅收還是收費(fèi)或者其他形式的財(cái)政收入，都應(yīng)該納入到政府預(yù)算中，接受立法機(jī)構(gòu)的審批和審計(jì)部門(mén)的審計(jì)監(jiān)督，并由財(cái)政部門(mén)代表政府實(shí)施統(tǒng)一的預(yù)算管理。當(dāng)前這方面的一項(xiàng)重要工作，就是努力推進(jìn)“費(fèi)改稅”，據(jù)此將目前仍游離于預(yù)算之外的大量預(yù)算外資金納入到預(yù)算管理的軌道上來(lái)；二是要對(duì)現(xiàn)有財(cái)政支出范圍進(jìn)行系統(tǒng)的清理整頓，確保財(cái)政資金用于政府最值得關(guān)注的領(lǐng)域。該取消的要取消，該削減的要削減，該保留的要保留，該增加的要增加。原則上，凡是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能和財(cái)政職能不相關(guān)的支出，應(yīng)予以削減或取消，凡是密切相關(guān)的支出，則應(yīng)予以加強(qiáng)；三是要著手開(kāi)展對(duì)財(cái)政支出的成本效益分析工作，努力提高財(cái)政資金的使用效益。原則上，所有的支出項(xiàng)目都應(yīng)該做某種形式的成本效益分析，只是那些效益確實(shí)超過(guò)成本的支出，才有必要予以保留。為此，應(yīng)該有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)和人員研究和制定支出效益的考核與監(jiān)督指標(biāo)，并負(fù)責(zé)對(duì)各個(gè)支出項(xiàng)目作出評(píng)估；四是要做好預(yù)算的準(zhǔn)備和編制工作。這項(xiàng)工作意義重大，不僅關(guān)系到財(cái)政工作和財(cái)政政策能否配合政府的政策意向和每個(gè)時(shí)期的工作重點(diǎn)，而且關(guān)系到納稅人的資金能否被有效地用于為納稅人謀利益。財(cái)政部門(mén)應(yīng)該本著有效地配合政府工作的態(tài)度，本著對(duì)納稅人認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度，來(lái)搞好預(yù)算準(zhǔn)備和編制工作，切不可掉以輕心，草率從事。