關(guān)于構(gòu)建縣級公共財(cái)政的幾點(diǎn)看法

湖北自考網(wǎng) 來源：時(shí)間：2005-12-16 00:00:00

構(gòu)建完整的公共財(cái)政體系是我國財(cái)政改革的目標(biāo)模式。這一目標(biāo)模式要求我國的各級財(cái)政都要轉(zhuǎn)向公共財(cái)政。然而必須看到，各級財(cái)政具有不同的職能范圍和收入特征及權(quán)力界限，因而各級政府所建立的公共財(cái)政又具有不同的特點(diǎn)。本文將就如何構(gòu)建縣級公共財(cái)政框架談幾點(diǎn)粗淺的看法。
一、如何看待公共財(cái)政體系
90年代初期，學(xué)術(shù)界就在討論建立公共財(cái)政的必要性，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和財(cái)政改革的逐步深化，這種討論的現(xiàn)實(shí)意義日漸突出。事實(shí)上，當(dāng)學(xué)術(shù)界開始討論公共財(cái)政問題時(shí)，決策部門也在考慮建立公共財(cái)政可行性并提出了基本思路，由于種種條件限制，該思路沒有具體落實(shí)。建立完整的公共財(cái)政體系是一項(xiàng)艱巨的工作，這其中包括很多基本理論認(rèn)識的深化。究意什么是公共財(cái)政，人們的認(rèn)識并未統(tǒng)一。我認(rèn)為：公共財(cái)政就是財(cái)政收支透明、財(cái)政決策民主、主要提供公共產(chǎn)品的財(cái)政。很顯然，這種財(cái)政類型與過去的財(cái)政有本質(zhì)區(qū)別。過去的財(cái)政是封閉運(yùn)行的，財(cái)政收支屬于國家機(jī)密，誰問就是收集情報(bào)，誰說出去就是泄密，財(cái)政決策根本不征求民眾意見，各級財(cái)政包攬私人物品和公共產(chǎn)品產(chǎn)出所需資金的供應(yīng)。
由上述關(guān)于公共財(cái)政的定義出發(fā)，可以說，與過去的財(cái)政體系相同，公共財(cái)政體系是一種全新的財(cái)政體系。截止目前，人們關(guān)于公共財(cái)政的定義和如何搞公共財(cái)政討論的較多，對究竟公共體系都包括哪些內(nèi)容，討論的則比較少，應(yīng)該說這是一種理論上的缺憾。如果不能從理論角度概括出公共財(cái)政體系的內(nèi)容，人們在實(shí)踐中就很難把握如何分步建立公共財(cái)政體系。很顯然，要建立公共財(cái)政體系，首先應(yīng)該說明公共財(cái)政體系的內(nèi)容。從西方國家的經(jīng)驗(yàn)和理論分析兩方面看，公共財(cái)政體系應(yīng)包括五方面內(nèi)容：一是財(cái)政收入制度安排。包括稅收制度、收費(fèi)制度、國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)收益制度等。二是財(cái)政支出制度安排。包括支出管理制度、支出結(jié)構(gòu)確定等。三是預(yù)算制度。包括預(yù)算權(quán)力分配、預(yù)算程序、預(yù)算資金管理等。四是財(cái)政政策。五是政府間財(cái)政資金分配關(guān)系。包括收入劃分、支出劃分、轉(zhuǎn)移支付、支出標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)力劃分等。
二、如何看待縣級財(cái)政職能
縣級財(cái)政是我國國家財(cái)政的基礎(chǔ)。從稅源行政區(qū)劃分布角度看，縣行政區(qū)域稅源在我國稅源總量中所占比重很大。另一方面，我國人口大部分居住在縣級財(cái)政所管轄的區(qū)域內(nèi)，與此同時(shí)，縣級財(cái)政又是基層政權(quán)，與公眾接觸最密切。因此，縣級財(cái)政有自己的特點(diǎn)，對整體財(cái)政狀況走勢有特定的約束力，在縣級財(cái)政中構(gòu)造公共財(cái)政必須從縣級政府和縣級的特點(diǎn)出尋求具體思路。進(jìn)一步說，公共財(cái)政基本原理有縣級財(cái)政的體現(xiàn)要有獨(dú)特的方式。
縣級財(cái)政轉(zhuǎn)向公共財(cái)政的首要步驟是明確界定財(cái)政職能，只有清楚界定了縣級財(cái)政職能的特殊性，才能確定構(gòu)造縣級公共財(cái)政的整體方案。
財(cái)政職能是政府職能的派生物，財(cái)政支出的范圍和結(jié)構(gòu)是政府事權(quán)范圍與事權(quán)重點(diǎn)的具體體現(xiàn)。因此，公共財(cái)政條件下的縣級財(cái)政職能必須首先認(rèn)清市場經(jīng)濟(jì)條件下縣級財(cái)政職能必須首先認(rèn)清市場條件下縣級政府所擔(dān)負(fù)的基本職責(zé)。在我國，縣級政府的基本職能有兩個(gè)：一是管理行政區(qū)劃內(nèi)的公共事物；二是提供地方公共產(chǎn)品。就前者而言，縣級政府要維護(hù)本地社會(huì)穩(wěn)定、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行；就后者而言，縣級政府要為本地社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造基本物質(zhì)條件。具體來說，縣級政府的事權(quán)范圍是提供義務(wù)教育、維持社會(huì)治安、建設(shè)地方基礎(chǔ)設(shè)施、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、保護(hù)區(qū)內(nèi)環(huán)境等。因此，縣級財(cái)政的基本職能就是為維持地方國家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)、提供地方公共產(chǎn)品籌措并安排資金的使用。從我國大部分縣級財(cái)政收支狀況來看，縣級財(cái)政應(yīng)首先確保義務(wù)教育、政權(quán)建設(shè)、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)、區(qū)內(nèi)道路建設(shè)等方面的資金供給。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，縣級財(cái)政在一定程度上強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)調(diào)控支出。
轉(zhuǎn)換縣級財(cái)政職能首先是一個(gè)認(rèn)識問題。目前，一些縣級政府仍然存在著職能的重點(diǎn)放在刺激本地經(jīng)濟(jì)增長上的傾向。這種傾向的偏差主要在于對財(cái)政與經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系的認(rèn)識過于簡單。實(shí)際上當(dāng)?shù)胤截?cái)政確保提供地方公共產(chǎn)品的資金供給時(shí)，也就間接支持了本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長要有一個(gè)綜合性物質(zhì)條件和社會(huì)環(huán)境。當(dāng)政府利用財(cái)政資金促進(jìn)了社會(huì)進(jìn)步時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長也就有了可持續(xù)的基礎(chǔ)。另一方面，要求縣級財(cái)政在刺激經(jīng)濟(jì)增長上增強(qiáng)力度實(shí)際上也是脫離了縣級財(cái)政的約束。世界上發(fā)達(dá)國家的縣級財(cái)政也是能夠提供地方公共產(chǎn)品。之所以如此，就是因?yàn)榭h級財(cái)政無力支撐縣級財(cái)政更多地介入經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
三、如何看待縣級財(cái)政決策的科學(xué)化、民主化
構(gòu)建縣級公共財(cái)政的一個(gè)核心問題是如何實(shí)現(xiàn)財(cái)政決策科學(xué)化、民主化。因?yàn)楣藏?cái)政的一個(gè)基本要求就是財(cái)政決策科學(xué)化、民主化。過去縣級財(cái)政運(yùn)行中出現(xiàn)的決策失誤，很大程度上就是因?yàn)樨?cái)政決策過程高度封閉、長官意志決定收支的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，拙見以為：實(shí)現(xiàn)縣級財(cái)政決策科學(xué)化、民主化似可從如下兩方面入手：
首先，建立預(yù)算聽證會(huì)制度。國家預(yù)算涉及社會(huì)公眾利益和各部門職能實(shí)現(xiàn)的過程。預(yù)算編制理應(yīng)由專職機(jī)構(gòu)進(jìn)行，但預(yù)算編制內(nèi)容理應(yīng)事先征求各方意見，縣級財(cái)政收支雖然規(guī)模相對小些，然而道理是一樣的。因此，今后縣級財(cái)政預(yù)算應(yīng)建立聽證會(huì)制度。聽證會(huì)可由黨政機(jī)構(gòu)人員、政協(xié)機(jī)構(gòu)人員、公眾人士組成，特別是社會(huì)公眾人士必須占一定比重。
其次，建立預(yù)算編制專家咨詢委員會(huì)。預(yù)算編制特別是支出預(yù)算涉及各行各業(yè)的很多技術(shù)問題。我們不能要求財(cái)政部門的干部是各方面技術(shù)問題的專家，財(cái)政系統(tǒng)所能夠做到是確定支出標(biāo)準(zhǔn)、支出規(guī)模、支出結(jié)構(gòu)，但具體到支出項(xiàng)目的科學(xué)性時(shí)，還沒有專業(yè)素養(yǎng)，這點(diǎn)在縣級財(cái)政體現(xiàn)得更為突出。因此，縣級財(cái)政應(yīng)聘請各方專家組成預(yù)算咨詢委員會(huì)，這個(gè)委員會(huì)可從專業(yè)技術(shù)角度對重大支出項(xiàng)目提出評價(jià)意見。決定部門應(yīng)認(rèn)真聽取他們的意見并落實(shí)在決策上。為體現(xiàn)公正性，有些專家可從區(qū)外聘請。

作者：財(cái)政部科研所經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師，我國著名的財(cái)政學(xué)家。
來源：大連財(cái)會(huì)

結(jié)束

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