學(xué)術(shù)界關(guān)于公共財(cái)政理論研究的觀點(diǎn)綜述

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就要搞公共財(cái)政。綜觀世界上實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度國(guó)家的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，盡管形式各異，側(cè)重點(diǎn)多樣，但其基本的模式是相似的。這就是，以滿足社會(huì)的公共需要為口徑界定財(cái)政職能范圍，并以此構(gòu)建政府的財(cái)政收支體系。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制是按照“生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政”的模式來構(gòu)建的，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境變化了，財(cái)政運(yùn)行機(jī)制顯然要按照與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的模式去構(gòu)建。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為：隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入，我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步轉(zhuǎn)到了構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制上來，這就決定了我國(guó)的財(cái)政必須相應(yīng)地從原有的計(jì)劃型模式，轉(zhuǎn)到市場(chǎng)型模式即公共財(cái)政上來。這樣，建立公共財(cái)政，就不僅僅是財(cái)政模式的變革問題，而且它反過來直接引起我國(guó)政府行為的變革，是我國(guó)市場(chǎng)化改革進(jìn)一步深入的關(guān)鍵性步驟，將大大地加速我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立健全的進(jìn)程。否則，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制就只能是一句空話。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為：建立公共財(cái)政是中國(guó)市場(chǎng)化改革實(shí)踐的必然要求。提出建立公共財(cái)政的基本框架，適應(yīng)并反映了政府職能轉(zhuǎn)變的大趨勢(shì)，進(jìn)一步確立了財(cái)政改革的明確目標(biāo)，有利于盡快消除計(jì)劃體制模式對(duì)財(cái)政改革和財(cái)政體制建設(shè)的慣性影響和阻礙。

第四種觀點(diǎn)認(rèn)為：社會(huì)主義公共財(cái)政的提出是我們建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的又一個(gè)新飛躍，在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與體制改革階段提出建立社會(huì)主義公共財(cái)政框架，表明我們對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本目標(biāo)與特征有了較為準(zhǔn)確的把握，也體現(xiàn)了正在建設(shè)中的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)財(cái)政運(yùn)行模式轉(zhuǎn)型的具體要求。[1]

第五種觀點(diǎn)認(rèn)為：公共財(cái)政是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的一種財(cái)政類型，是建立在以市場(chǎng)機(jī)制作為社會(huì)資源配置的基本機(jī)制基礎(chǔ)上的政府計(jì)劃資源配置。它以彌補(bǔ)市場(chǎng)失效、滿足社會(huì)公共需要為目的。從效率角度講，彌補(bǔ)市場(chǎng)失效、滿足社會(huì)公共需要是為了有效發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置效率創(chuàng)造必要的外部條件，保障市場(chǎng)的順暢運(yùn)行。其側(cè)重點(diǎn)在于整個(gè)社會(huì)資源配置效率。因而，它既要保障市場(chǎng)資源配置效率的發(fā)揮，又要注重自身掌握的資源的配置效率，使兩者的耦合達(dá)到優(yōu)化整個(gè)社會(huì)資源配置的效果。這就要求財(cái)政要著眼于全局、立足于宏觀來做好自身的工作。[2]

二、公共財(cái)政的概念

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下我們所要稱謂的“公共財(cái)政”與國(guó)家財(cái)政沒有什么本質(zhì)區(qū)別，它反映了國(guó)家財(cái)政的本質(zhì)。而在形式上，公共財(cái)政則要求財(cái)政工作更適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法制化、規(guī)范化、民主化、科學(xué)化，更加準(zhǔn)確地反映政府性質(zhì)的要求，充分體現(xiàn)財(cái)政本質(zhì)。[3]

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，所謂“公共財(cái)政”，指的是國(guó)家或政府為市場(chǎng)提供公共服務(wù)的分配活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，它是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財(cái)政類型或模式。它包括以下兩個(gè)基本要點(diǎn)：

（1）它是具有“公共”性質(zhì)的國(guó)家財(cái)政或政府財(cái)政，而財(cái)政的“公共性”的具體體現(xiàn)，就是“為市場(chǎng)提供公共服務(wù)”；

（2）它是財(cái)政的一種類型或模式。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，所謂公共財(cái)政，就是政府為實(shí)現(xiàn)其職能對(duì)市場(chǎng)提供公共服務(wù)的與預(yù)算有關(guān)的經(jīng)濟(jì)行為。其要點(diǎn)：一是明確公共財(cái)政是以政府（或國(guó)家）為主體；二是明確公共財(cái)政的內(nèi)容是為市場(chǎng)提供公共服務(wù)的、與預(yù)算有關(guān)的經(jīng)濟(jì)行為；三是公共財(cái)政的目的是實(shí)現(xiàn)政府的職能。

第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共財(cái)政是指為市場(chǎng)或私人部門提供公共服務(wù)或公共商品的政府財(cái)政，它是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府財(cái)政的基本選擇與必然要求，是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政模式或類型。它僅存在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，其活動(dòng)范圍限于市場(chǎng)失效的領(lǐng)域。

第五種觀點(diǎn)認(rèn)為：公共財(cái)政的實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政。其基本點(diǎn)：

（1）公共財(cái)政就是財(cái)政，而財(cái)政從來都是國(guó)家（或政府）財(cái)政；

（2）公共財(cái)政屬于公共經(jīng)濟(jì)，是其核心內(nèi)容；

（3）公共財(cái)政實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政；

（4）公共財(cái)政不是“吃飯財(cái)政”。[4]

三、學(xué)術(shù)界對(duì)公共財(cái)政的不同理解

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共財(cái)政不等于吃飯財(cái)政，財(cái)政要退出一般競(jìng)爭(zhēng)性、盈利性領(lǐng)域。所以，財(cái)政還是一元，政府或者國(guó)家財(cái)政。以后要保留下來的國(guó)有企業(yè)，也屬于公共財(cái)政的范圍，財(cái)政還得管它。因此，公共財(cái)政不等于吃飯財(cái)政，財(cái)政要退出一般競(jìng)爭(zhēng)性、盈利性領(lǐng)域。[5]

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共財(cái)政的興起是有著客觀基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)的。

第一，財(cái)政支出呈現(xiàn)出逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性、經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域的趨勢(shì)，財(cái)政投資支出在財(cái)政總支出的比重大大下降，而余下投資支出的重點(diǎn)和方向也發(fā)生了巨大變化，對(duì)基礎(chǔ)性、高風(fēng)險(xiǎn)性領(lǐng)域的投資成為重點(diǎn)；

第二，財(cái)政收入由原先的稅收、利潤(rùn)共同居于主體地位的格局轉(zhuǎn)變?yōu)橐远愂諡閱我恢黧w的格局，同時(shí)種種不規(guī)范或者比較不規(guī)范的所謂制度外收入、預(yù)算外收入正在逐步通過稅費(fèi)改革得到遏制和治理；

第三，財(cái)政政策由原先強(qiáng)調(diào)保持財(cái)政年度平衡，轉(zhuǎn)向有意識(shí)利用財(cái)政政策的功能，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)；

第四，通過財(cái)政體制改革，分稅制體制初步得以確立，地方政府的財(cái)權(quán)財(cái)力得到初步的確認(rèn)；

第五，伴隨著多種經(jīng)濟(jì)成分并存局面的形成，非公有經(jīng)濟(jì)逐步取得了與公有經(jīng)濟(jì)平起平坐的地位，我國(guó)財(cái)政收支政策中的對(duì)某些經(jīng)濟(jì)成分給予支持或加以限制的不同等對(duì)待現(xiàn)象正逐漸減弱。這些跡象表明，我國(guó)財(cái)政的公共性特征正日益顯現(xiàn)出來。所以，公共財(cái)政論的興起是有著客觀基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)的。[6]

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共財(cái)政是我國(guó)獨(dú)有的學(xué)術(shù)概念。從我國(guó)目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r看，它既存有先天性的種種市場(chǎng)缺陷，包括外溢因素和自然壟斷的存在及公共商品供給不足等等，亦面臨尚待克服的種種市場(chǎng)不足，諸如混亂的市場(chǎng)秩序和不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等等。這就要求我國(guó)財(cái)政理論構(gòu)建和財(cái)政制度設(shè)計(jì)不僅要考慮到一般所謂的市場(chǎng)缺陷問題，而且要注意對(duì)后天性市場(chǎng)不足的分析與研究，從中尋求克服此類市場(chǎng)不足的財(cái)政對(duì)策。[7]

第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共財(cái)政是建立在現(xiàn)代預(yù)算基礎(chǔ)上的財(cái)政制度，預(yù)算是公共財(cái)政運(yùn)行的“道路規(guī)則”，是納稅人及其代議機(jī)構(gòu)控制財(cái)政活動(dòng)的機(jī)制，我國(guó)建立公共財(cái)政就是要重建預(yù)算制度，重建預(yù)算制度是十分艱巨的，理論探討與實(shí)踐探索的著眼點(diǎn)應(yīng)盡快轉(zhuǎn)移到這上面來。[8]

四、公共財(cái)政的特征

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共財(cái)政有三大特征：一是財(cái)政收入是憑借公共權(quán)利取得的，反過來說，憑借公共權(quán)利取得的收入，都是財(cái)政收入；政府要把財(cái)權(quán)統(tǒng)一到財(cái)政部門，預(yù)算外、制度外的收入今后都要取消。只能采取立法，通過稅務(wù)部門集中收取的形式。二是財(cái)政支出用于公共領(lǐng)域。有六個(gè)公共支出方面，第一，公共安全；第二，公共機(jī)構(gòu)；第三，公共事業(yè)；第四，公共福利；第五，公共工程；第六，公共企業(yè)。當(dāng)然，在這六個(gè)方面，財(cái)政介入的程度是不一樣的。三是財(cái)政決策是一種公共選擇，民主決策。這是公共財(cái)政區(qū)別于其他財(cái)政的本質(zhì)特征。搞公共財(cái)政改革，必須要用公共決策、民主理財(cái)?shù)葋砝斫馑?，指?dǎo)改革。[9]

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)公共財(cái)政除了具有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家公共財(cái)政的一般特征外，還具有自己的特點(diǎn)。

（1）政府不僅要矯正市場(chǎng)失靈，還要彌補(bǔ)市場(chǎng)殘缺，培育和完善市場(chǎng)，促使經(jīng)濟(jì)在日臻成熟的市場(chǎng)中持續(xù)增長(zhǎng)。

（2）由于我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，公共支出財(cái)力有限，政府提供的均等化財(cái)政服務(wù)的任務(wù)相當(dāng)艱巨。

（3）國(guó)有企業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量，這決定了政府必須按市場(chǎng)法則繼續(xù)管理、經(jīng)營(yíng)好這部分國(guó)有企業(yè)，確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值是政府不可推御的職責(zé)。[10]

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共財(cái)政具有三大職能，即資源配置職能、收入分配職能和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能。

（1）公共財(cái)政能夠發(fā)揮優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提高經(jīng)濟(jì)效率的作用；

（2）公共財(cái)政能夠相對(duì)縮小收入差別，體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)公平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的作用；

（3）公共財(cái)政能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)和快速發(fā)展及共同富裕的作用。[11]

第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，“公共領(lǐng)域”與“私人領(lǐng)域”的分界，決定了公共財(cái)政的存在和運(yùn)行狀態(tài)，決定了公共財(cái)政是滿足公共需要為活動(dòng)目的的財(cái)政特性，也決定了公共財(cái)政必然是民主的和法制化的財(cái)政。據(jù)此，我們可以概括出公共財(cái)政的幾個(gè)基本點(diǎn)：提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，滿足社會(huì)公共需要；為市場(chǎng)提供公共的服務(wù)；具有非贏利性質(zhì)；是民主和法制化的財(cái)政。[12]

第五種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共財(cái)政具有五項(xiàng)特征：（1）公共財(cái)政的分配主體是作為政權(quán)組織和社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理者的政府；（2）公共財(cái)政的分配目的是為了滿足公共需要，即為了保證各類通過市場(chǎng)機(jī)制的資源配置難以有效解決的社會(huì)公共需要的財(cái)力；（3）公共財(cái)政的分配依據(jù)是憑借政治權(quán)力經(jīng)由非市場(chǎng)渠道進(jìn)行，具有強(qiáng)制性，又具有補(bǔ)償性；（4）公共財(cái)政的分配內(nèi)容是以M（社會(huì)剩余價(jià)值）和V（勞動(dòng)消耗）為主要對(duì)象；（5）公共財(cái)政分配的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)是作為政府的計(jì)劃資源配置行為。具有公共性和非營(yíng)利性兩大最基本的特征。[13]

五、如何構(gòu)建公共財(cái)政

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，如何構(gòu)建公共財(cái)政涉及到兩個(gè)方面的問題：

一是如何構(gòu)建的問題。政府預(yù)算制度的改革，是我國(guó)財(cái)政公共化改革的關(guān)鍵步驟與核心內(nèi)容，沿著目前的政府預(yù)算制度改革道路走下去，最終既可完成公共財(cái)政模式的構(gòu)建任務(wù)。

二是如何對(duì)待我國(guó)財(cái)政的盈利性內(nèi)容的問題。目前，承認(rèn)雙重性質(zhì)財(cái)政的現(xiàn)實(shí)存在，將財(cái)政的公共財(cái)政性部分與國(guó)有資本性部分分開來，形成公共財(cái)政與國(guó)有資本財(cái)政并存的格局，是解決我國(guó)目前財(cái)政困難，根除財(cái)政混亂狀態(tài)的根本步驟之一。雙元財(cái)政是我國(guó)財(cái)