學術(shù)界關(guān)于公共財政理論研究的觀點綜述

一種觀點認為，搞市場經(jīng)濟就要搞公共財政。綜觀世界上實行市場經(jīng)濟制度國家的財政運行機制，盡管形式各異，側(cè)重點多樣，但其基本的模式是相似的。這就是，以滿足社會的公共需要為口徑界定財政職能范圍，并以此構(gòu)建政府的財政收支體系。計劃經(jīng)濟體制下的財政運行機制是按照“生產(chǎn)建設(shè)財政”的模式來構(gòu)建的，由計劃經(jīng)濟走向市場經(jīng)濟，經(jīng)濟體制環(huán)境變化了，財政運行機制顯然要按照與市場經(jīng)濟體制相適應的模式去構(gòu)建。

第二種觀點認為：隨著經(jīng)濟改革的深入，我國從計劃經(jīng)濟體制逐步轉(zhuǎn)到了構(gòu)建市場經(jīng)濟體制上來，這就決定了我國的財政必須相應地從原有的計劃型模式，轉(zhuǎn)到市場型模式即公共財政上來。這樣，建立公共財政，就不僅僅是財政模式的變革問題，而且它反過來直接引起我國政府行為的變革，是我國市場化改革進一步深入的關(guān)鍵性步驟，將大大地加速我國市場經(jīng)濟體制建立健全的進程。否則，建立社會主義市場經(jīng)濟體制就只能是一句空話。

第三種觀點認為：建立公共財政是中國市場化改革實踐的必然要求。提出建立公共財政的基本框架，適應并反映了政府職能轉(zhuǎn)變的大趨勢，進一步確立了財政改革的明確目標，有利于盡快消除計劃體制模式對財政改革和財政體制建設(shè)的慣性影響和阻礙。

第四種觀點認為：社會主義公共財政的提出是我們建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟的又一個新飛躍，在當前的經(jīng)濟發(fā)展與體制改革階段提出建立社會主義公共財政框架，表明我們對社會主義市場經(jīng)濟運行的基本目標與特征有了較為準確的把握，也體現(xiàn)了正在建設(shè)中的社會主義市場經(jīng)濟對財政運行模式轉(zhuǎn)型的具體要求。[1]

第五種觀點認為：公共財政是適應市場經(jīng)濟體制要求的一種財政類型，是建立在以市場機制作為社會資源配置的基本機制基礎(chǔ)上的政府計劃資源配置。它以彌補市場失效、滿足社會公共需要為目的。從效率角度講，彌補市場失效、滿足社會公共需要是為了有效發(fā)揮市場的資源配置效率創(chuàng)造必要的外部條件，保障市場的順暢運行。其側(cè)重點在于整個社會資源配置效率。因而，它既要保障市場資源配置效率的發(fā)揮，又要注重自身掌握的資源的配置效率，使兩者的耦合達到優(yōu)化整個社會資源配置的效果。這就要求財政要著眼于全局、立足于宏觀來做好自身的工作。[2]

二、公共財政的概念

第一種觀點認為，在市場經(jīng)濟條件下我們所要稱謂的“公共財政”與國家財政沒有什么本質(zhì)區(qū)別，它反映了國家財政的本質(zhì)。而在形式上，公共財政則要求財政工作更適合市場經(jīng)濟的法制化、規(guī)范化、民主化、科學化，更加準確地反映政府性質(zhì)的要求，充分體現(xiàn)財政本質(zhì)。[3]

第二種觀點認為，所謂“公共財政”，指的是國家或政府為市場提供公共服務(wù)的分配活動或經(jīng)濟活動，它是與市場經(jīng)濟相適應的一種財政類型或模式。它包括以下兩個基本要點：

（1）它是具有“公共”性質(zhì)的國家財政或政府財政，而財政的“公共性”的具體體現(xiàn)，就是“為市場提供公共服務(wù)”；

（2）它是財政的一種類型或模式。

第三種觀點認為，所謂公共財政，就是政府為實現(xiàn)其職能對市場提供公共服務(wù)的與預算有關(guān)的經(jīng)濟行為。其要點：一是明確公共財政是以政府（或國家）為主體；二是明確公共財政的內(nèi)容是為市場提供公共服務(wù)的、與預算有關(guān)的經(jīng)濟行為；三是公共財政的目的是實現(xiàn)政府的職能。

第四種觀點認為，公共財政是指為市場或私人部門提供公共服務(wù)或公共商品的政府財政，它是市場經(jīng)濟條件下政府財政的基本選擇與必然要求，是與市場經(jīng)濟相適應的財政模式或類型。它僅存在于市場經(jīng)濟環(huán)境中，其活動范圍限于市場失效的領(lǐng)域。

第五種觀點認為：公共財政的實質(zhì)是市場經(jīng)濟財政。其基本點：

（1）公共財政就是財政，而財政從來都是國家（或政府）財政；

（2）公共財政屬于公共經(jīng)濟，是其核心內(nèi)容；

（3）公共財政實質(zhì)是市場經(jīng)濟財政；

（4）公共財政不是“吃飯財政”。[4]

三、學術(shù)界對公共財政的不同理解

第一種觀點認為，公共財政不等于吃飯財政，財政要退出一般競爭性、盈利性領(lǐng)域。所以，財政還是一元，政府或者國家財政。以后要保留下來的國有企業(yè)，也屬于公共財政的范圍，財政還得管它。因此，公共財政不等于吃飯財政，財政要退出一般競爭性、盈利性領(lǐng)域。[5]

第二種觀點認為，公共財政的興起是有著客觀基礎(chǔ)和現(xiàn)實依據(jù)的。

第一，財政支出呈現(xiàn)出逐步退出競爭性、經(jīng)營性領(lǐng)域的趨勢，財政投資支出在財政總支出的比重大大下降，而余下投資支出的重點和方向也發(fā)生了巨大變化，對基礎(chǔ)性、高風險性領(lǐng)域的投資成為重點；

第二，財政收入由原先的稅收、利潤共同居于主體地位的格局轉(zhuǎn)變?yōu)橐远愂諡閱我恢黧w的格局，同時種種不規(guī)范或者比較不規(guī)范的所謂制度外收入、預算外收入正在逐步通過稅費改革得到遏制和治理；

第三，財政政策由原先強調(diào)保持財政年度平衡，轉(zhuǎn)向有意識利用財政政策的功能，實現(xiàn)經(jīng)濟政策目標；

第四，通過財政體制改革，分稅制體制初步得以確立，地方政府的財權(quán)財力得到初步的確認；

第五，伴隨著多種經(jīng)濟成分并存局面的形成，非公有經(jīng)濟逐步取得了與公有經(jīng)濟平起平坐的地位，我國財政收支政策中的對某些經(jīng)濟成分給予支持或加以限制的不同等對待現(xiàn)象正逐漸減弱。這些跡象表明，我國財政的公共性特征正日益顯現(xiàn)出來。所以，公共財政論的興起是有著客觀基礎(chǔ)和現(xiàn)實依據(jù)的。[6]

第三種觀點認為，公共財政是我國獨有的學術(shù)概念。從我國目前市場經(jīng)濟的發(fā)展狀況看，它既存有先天性的種種市場缺陷，包括外溢因素和自然壟斷的存在及公共商品供給不足等等，亦面臨尚待克服的種種市場不足，諸如混亂的市場秩序和不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等等。這就要求我國財政理論構(gòu)建和財政制度設(shè)計不僅要考慮到一般所謂的市場缺陷問題，而且要注意對后天性市場不足的分析與研究，從中尋求克服此類市場不足的財政對策。[7]

第四種觀點認為，公共財政是建立在現(xiàn)代預算基礎(chǔ)上的財政制度，預算是公共財政運行的“道路規(guī)則”，是納稅人及其代議機構(gòu)控制財政活動的機制，我國建立公共財政就是要重建預算制度，重建預算制度是十分艱巨的，理論探討與實踐探索的著眼點應盡快轉(zhuǎn)移到這上面來。[8]

四、公共財政的特征

第一種觀點認為，公共財政有三大特征：一是財政收入是憑借公共權(quán)利取得的，反過來說，憑借公共權(quán)利取得的收入，都是財政收入；政府要把財權(quán)統(tǒng)一到財政部門，預算外、制度外的收入今后都要取消。只能采取立法，通過稅務(wù)部門集中收取的形式。二是財政支出用于公共領(lǐng)域。有六個公共支出方面，第一，公共安全；第二，公共機構(gòu)；第三，公共事業(yè)；第四，公共福利；第五，公共工程；第六，公共企業(yè)。當然，在這六個方面，財政介入的程度是不一樣的。三是財政決策是一種公共選擇，民主決策。這是公共財政區(qū)別于其他財政的本質(zhì)特征。搞公共財政改革，必須要用公共決策、民主理財?shù)葋砝斫馑?，指導改革。[9]

第二種觀點認為，我國公共財政除了具有市場經(jīng)濟國家公共財政的一般特征外，還具有自己的特點。

（1）政府不僅要矯正市場失靈，還要彌補市場殘缺，培育和完善市場，促使經(jīng)濟在日臻成熟的市場中持續(xù)增長。

（2）由于我國是一個發(fā)展中國家，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，公共支出財力有限，政府提供的均等化財政服務(wù)的任務(wù)相當艱巨。

（3）國有企業(yè)是國民經(jīng)濟的主導力量，這決定了政府必須按市場法則繼續(xù)管理、經(jīng)營好這部分國有企業(yè)，確保國有資產(chǎn)保值增值是政府不可推御的職責。[10]

第三種觀點認為，公共財政具有三大職能，即資源配置職能、收入分配職能和經(jīng)濟穩(wěn)定職能。

（1）公共財政能夠發(fā)揮優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、提高經(jīng)濟效率的作用；

（2）公共財政能夠相對縮小收入差別，體現(xiàn)經(jīng)濟公平，實現(xiàn)社會公平的作用；

（3）公共財政能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟的持續(xù)增長和快速發(fā)展及共同富裕的作用。[11]

第四種觀點認為，“公共領(lǐng)域”與“私人領(lǐng)域”的分界，決定了公共財政的存在和運行狀態(tài)，決定了公共財政是滿足公共需要為活動目的的財政特性，也決定了公共財政必然是民主的和法制化的財政。據(jù)此，我們可以概括出公共財政的幾個基本點：提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，滿足社會公共需要；為市場提供公共的服務(wù)；具有非贏利性質(zhì)；是民主和法制化的財政。[12]

第五種觀點認為，公共財政具有五項特征：（1）公共財政的分配主體是作為政權(quán)組織和社會經(jīng)濟管理者的政府；（2）公共財政的分配目的是為了滿足公共需要，即為了保證各類通過市場機制的資源配置難以有效解決的社會公共需要的財力；（3）公共財政的分配依據(jù)是憑借政治權(quán)力經(jīng)由非市場渠道進行，具有強制性，又具有補償性；（4）公共財政的分配內(nèi)容是以M（社會剩余價值）和V（勞動消耗）為主要對象；（5）公共財政分配的經(jīng)濟性質(zhì)是作為政府的計劃資源配置行為。具有公共性和非營利性兩大最基本的特征。[13]

五、如何構(gòu)建公共財政

第一種觀點認為，如何構(gòu)建公共財政涉及到兩個方面的問題：

一是如何構(gòu)建的問題。政府預算制度的改革，是我國財政公共化改革的關(guān)鍵步驟與核心內(nèi)容，沿著目前的政府預算制度改革道路走下去，最終既可完成公共財政模式的構(gòu)建任務(wù)。

二是如何對待我國財政的盈利性內(nèi)容的問題。目前，承認雙重性質(zhì)財政的現(xiàn)實存在，將財政的公共財政性部分與國有資本性部分分開來，形成公共財政與國有資本財政并存的格局，是解決我國目前財政困難，根除財政混亂狀態(tài)的根本步驟之一。雙元財政是我國財