探索中國的非對稱分稅制模式
湖北自考網
[摘要]使在分稅制較完善的國家，稅權也相對集中于中央，不過這些國家的地方政府在治理地方稅上有一定的自主權。我國的財稅體制既要保證中央有較強的宏觀控制能力，又要充分調動地方積極性，因此，我國分稅制必須“中央地方兼顧”?！俺跏钾斄εc事權非對稱，最終財力與事杠相統(tǒng)一”的分稅制模式是實現中央地方兼顧的一種理想途徑，不過，其形成的改革過程必然是漸進式的。
“財權與事權統(tǒng)一”原則在我國有非常多的論證，最近有些學者開始嘗試“打破財權與事權整體統(tǒng)—”：谷義和秦家順(1998)較早的提出了“事權以地方為主，財權以中央為主”說法；楊斌(1999)認為“我國分稅制進—步發(fā)展的方向”是“非對稱型分稅制”；徐康寧(2000a)明確闡述了“稅權與事權非對稱分稅制”概念。本文將重點論述我國實施非對稱型分稅制的必然性和形成這一模式的漸進改革。
外國分稅制經驗考察
世界主要國家多數已采用分稅制，各國分稅制的具體模式千差萬別，但是從國家財政收入的初始分配來看，分稅制模式主要可歸納為三類：①徹底分稅、聯邦與地方分權型，以美國為典型；②聯邦(中央)、地方兼顧型，以德國和曰本為代表；③中央集權型，如法國、韓國等。比較完善的分稅制模式也有所不同，但它們明顯具有三個共同特征：
1、分稅制都不是絕對的。在分稅制較完善的國家，分稅制并不是國家財力的決定性分配，而是國家稅收在政府間的初始分配，各國都借助縱向或橫向的轉移支付手段以達到各級政府的最終財力使用權與事權的大體平衡，一般不存在地方向中央上解的現象。即使是分稅制最為徹底的美國，州和地方政府也不是只以本級收入實現本級事權，聯邦撥款占州與地方政府支出的比例在“80年代初達到25％，爾后保持在20％左右，90年代逐年有所上升”。
2、稅權相對集中于中央，事權分散給地方。這些國家，主要的稅收立法權集中于中央，稅源穩(wěn)定的大宗稅收收入劃為中央財政收入，作為中央的初始財力，而通過授予地方較多的事權(輔之于財力補助)來發(fā)揮地方政府的能動作用。例如，在美國和日本，所得稅是稅源最有保障的稅收，個人所得稅和法人所得稅就成為聯邦(中央)稅的最主要收入。
3、許多分稅制較完善的國家都賦予地方政府①適當的稅收管理權。如“美國實行聯邦、州和地方三級課稅制度，三級政府各自行使屬于本級政府的稅收立法權、征收權”。雖然曰本和德國的主要稅收管理權集中在中央(或聯邦)，但是日本“一些地方稅的解釋權和減免權歸地方政府”，德國的“州級政府也有權開征某些地方性稅種”(以上引自《外國稅制概覽》)。而法國“無論是征稅權還是稅額的分配都由中央政府統(tǒng)攬”那種高度集中的稅收管理體制并不足取，因為“法國的現行稅制非常復雜”，也“還沒有建立起規(guī)范的調節(jié)機制(指轉移支付制度)”(《法國財政制度》p52和80)。
外國的分稅制經驗給我們以下啟示：①不能割斷中央與地方之間的財政關系，由于地區(qū)間的經濟發(fā)展不平衡，分稅制的有效運行要求一套完善的轉移支付體系。②稅權的相對集中是必要的，許多市場經濟發(fā)達國家的中央集中程度并不低，例如，1980年以后美國聯邦政府財政支出占全國財政支出的比例一直保持在55％左右。英、法等國家的這一比例更高。③授予地方政府適當的稅權和賦予地方政府較多的事權同樣重要，前者可以提高地方稅收效率，后者可以提高政府職能的有效性。
總結各國分稅制實踐還可以發(fā)現，高效的規(guī)范化分稅制需要具備一些基本運行條件：①各級政府的事權范圍比較明確，②比較充分的信息資料積累準備，為分稅制及轉移支付制度的科學設計提供經驗依據，③能夠建立比較完善的地方稅收體系。
中國分稅制模式的選擇
我國的財稅體制應該既能保證中央有較強的宏觀控制能力，又能充分調動地方積極性，因此，我國分稅制的方向必須是“中央地方兼顧型”的模式。
經濟轉型期，我國加強財政的宏觀控制能力非常必要，也很緊迫。在市場經濟體制下，如果中央沒有足夠的財力作后盾，宏觀調控將成為一句空話。如果財政調控經濟的能力削弱了，國家必然要“賦予國有經濟參與調控國民經濟的重大任務”(吳宣恭，2000)，那樣不利于政企分開，不利于現代企業(yè)制度改革。分稅制改革后，我國中央財政收入比重有所提高，但除了1994、1995兩年中央收入超過50％以外，以后各年都低于50％(《中國統(tǒng)計年簽》1999，P275)，這一比例比徹底分稅的美國還低。所以，現在強調稅收初始分配相對集中于中央還有其合理性和必要性。
但是在另一方面，隨著經濟市場化進程深入，政府的事權又逐步過渡到以地方為主，如各地方的基礎設施建設，支柱產業(yè)的形成與發(fā)展，市場體系的培育，以至于下崗失業(yè)人員的安置等，已主要靠地方政府運用自身財力來努力實現(徐康寧，2000a)。而且，一般事權以地方為主更有利于提高政府職能效率(徐康寧，2000b)。
這就是說，我國的財稅體制模式要求財政政策和立法權的高度集中與地方財力使用的高度自治有機結合：稅收立法等權限主要集中于中央，稅收初始分配上中央占主要部分，而國家財力的最終使用則主要由地方支配，從而表現出“初始財力與事權非對稱，最終財力與事權相統(tǒng)一”的雙重特征。從這個意義上說，我國分稅制的理想模式應該是非對稱分稅制，這種分稅制模式與較為完善的轉移支付體制配套運行，將保證“中央地方兼顧”。
非對稱型分稅制模式漸進形成的必然性
非對稱分稅制思想有肋于打破“統(tǒng)死放亂”的怪圈，但是目前還不具備這種分稅制有效運行的條件，非對稱型分稅制模式的形成將是一個漸進的過程。因為現行分稅制還面臨很多問題。
1、政府事權模糊。1994年分稅制出臺時，各級政府的職責范圍未能及時地做出明確、合理的劃分，其后也沒有逐步解決這一問題，因而政府事權模糊，主要表現在；①中央與地方事權時常上劃下移，②政府涉入企業(yè)經營管理過多，③國有企業(yè)的軟預算約束擴散為稅收管理的軟約束。
2、“財權與事權統(tǒng)一”含義不明。在中央與地方財政分配上。我國一直堅持“財權與事權統(tǒng)一”的原則，但是其內涵很不明確。從廣義上說，財權應包括收入權和支出權(這樣的話，我國的財權與事權顯然不統(tǒng)一)，即使財權就是狹義地指財力使用權，財權與事權統(tǒng)一的含義仍不夠明確，因為各級政府并不是只以本級組織的收入來實現其事權，中央要搞稅收返還及其它轉移支付，地方要向中央上解。
3、轉移支付體制不完善。分稅制改革前的“包干制”的許多不規(guī)范特征仍保留在現行轉移支付制度中，缺乏科學的確定各地轉移支付規(guī)模的方法。不少地方政府(機關)熱衷于“跑部”要資金，這在一定意義上反映了目前轉移支付受人為因素影響較大的實情。
4、稅收立法落后?，F行稅制中，只有為數不多的幾個稅收法規(guī)是由立法機構正式立法的，其余的都是以暫行條例等形式出現，不少暫行條例一用幾年，甚至幾十年?！百M改稅”進展緩慢，行政性收費過多，社會保障稅等新稅種又遲遲不出臺。
5、地方政府稅權相當有限。稅權包括稅收的立法權、征收權和調整、減免權。目前，地方稅權僅限于在地方稅征管上具有制定．一些具體征收辦法的權力，不利于發(fā)揮地方管理稅收的積極性，也不利于規(guī)范地方財政分配關系。一方面，分稅制后地方稅體系殘缺嚴重，地方稅收未跟上地方事權擴大的需要，不少地方通過開征基金、增加收費等來彌補財政支出缺口，另一方面，有的地方又以財政返回的形式代替稅收減免，以鼓勵某些產業(yè)。
6、稅收劃分不規(guī)范，稅收征管不協(xié)調。目前中央與地方之間的稅收劃分的標準不統(tǒng)一，既按稅種劃分，又按行政隸屬關系劃分，還按行業(yè)和收入歸屬劃分。稅收劃分不規(guī)范必然帶來許多不利影響，并容易導致中央與地方稅收征管的“越位”和“缺位”，出現政令不一等人為的不協(xié)調現象，不利于提高稅收效率。
7、一些稅種不完善，尤其是地方稅體系殘缺嚴重。比如增值稅、消費稅、農業(yè)稅、城建稅等都有待進一步完善，有的還要作重大的變革；內外資企業(yè)和個人適用的稅制不統(tǒng)一，特別是所得稅的不統(tǒng)一，影響稅收的公平性，也使稅收制度更加復雜而降低稅收效率；地方稅體系幾乎還沒有稅源廣、稅基厚的主體稅種，地方稅大都是些稅源分散、征收困難的小稅種。
由于問題的存在，規(guī)范化的分稅制的基本運行條件在短時期內還難于滿足，因此，非對稱型模式必然是漸進形成的。
形成非對稱型分稅制的漸進改革
分稅制的進一步改革就是要逐步消除1994年保留下來的包干體制“胎記”②，消除上述弊端，按照規(guī)范的分稅制要求調整利益格局，解決地區(qū)貧富差距擴大等問題，體現中央財政的宏觀調控作用。因此，非對稱分稅制模式需要通過以下幾個方面的改革逐步形成：
1、明確界定政府事權。①隨著計劃經濟體制轉向市場經濟體制，政府經濟職能應從包攬企業(yè)經營活動中退出，而主要體現在彌補“市場失靈”上，劃清政府與企業(yè)的事權界線；②中央與地方之間要明確職責范圍，各級政府事權的劃分必須在法律上給予明確。
2、合理劃分各級財政支出范圍。財政支出的劃分應以事權的劃分為基礎，而且，財政支出財力應區(qū)分初始財力和最終財力兩個概念③，而“財權與事權統(tǒng)—”中的財權應就是指最終財力使用權，使“財權與事權統(tǒng)一”原則的含義明確化、科學化。
3、完善政府間轉移支付制度。對非對稱型分稅制下，地方初始財力與事權不對等的缺口只有通過中央對地方的轉移支付來彌補，才能實現地方最終財力與事權的平衡。這種轉移支付不同于“抽肥補瘦”和“統(tǒng)收統(tǒng)支”，稅收返還也不是嚴格意義的轉移支付。為適應規(guī)范化分稅制的要求，現行轉移支付制度在規(guī)模和形式兩個方面都應進一步改革。
轉移支付規(guī)模的確定以因素法取代
“財權與事權統(tǒng)一”原則在我國有非常多的論證，最近有些學者開始嘗試“打破財權與事權整體統(tǒng)—”：谷義和秦家順(1998)較早的提出了“事權以地方為主，財權以中央為主”說法；楊斌(1999)認為“我國分稅制進—步發(fā)展的方向”是“非對稱型分稅制”；徐康寧(2000a)明確闡述了“稅權與事權非對稱分稅制”概念。本文將重點論述我國實施非對稱型分稅制的必然性和形成這一模式的漸進改革。
外國分稅制經驗考察
世界主要國家多數已采用分稅制，各國分稅制的具體模式千差萬別，但是從國家財政收入的初始分配來看，分稅制模式主要可歸納為三類：①徹底分稅、聯邦與地方分權型，以美國為典型；②聯邦(中央)、地方兼顧型，以德國和曰本為代表；③中央集權型，如法國、韓國等。比較完善的分稅制模式也有所不同，但它們明顯具有三個共同特征：
1、分稅制都不是絕對的。在分稅制較完善的國家，分稅制并不是國家財力的決定性分配，而是國家稅收在政府間的初始分配，各國都借助縱向或橫向的轉移支付手段以達到各級政府的最終財力使用權與事權的大體平衡，一般不存在地方向中央上解的現象。即使是分稅制最為徹底的美國，州和地方政府也不是只以本級收入實現本級事權，聯邦撥款占州與地方政府支出的比例在“80年代初達到25％，爾后保持在20％左右，90年代逐年有所上升”。
2、稅權相對集中于中央，事權分散給地方。這些國家，主要的稅收立法權集中于中央，稅源穩(wěn)定的大宗稅收收入劃為中央財政收入，作為中央的初始財力，而通過授予地方較多的事權(輔之于財力補助)來發(fā)揮地方政府的能動作用。例如，在美國和日本，所得稅是稅源最有保障的稅收，個人所得稅和法人所得稅就成為聯邦(中央)稅的最主要收入。
3、許多分稅制較完善的國家都賦予地方政府①適當的稅收管理權。如“美國實行聯邦、州和地方三級課稅制度，三級政府各自行使屬于本級政府的稅收立法權、征收權”。雖然曰本和德國的主要稅收管理權集中在中央(或聯邦)，但是日本“一些地方稅的解釋權和減免權歸地方政府”，德國的“州級政府也有權開征某些地方性稅種”(以上引自《外國稅制概覽》)。而法國“無論是征稅權還是稅額的分配都由中央政府統(tǒng)攬”那種高度集中的稅收管理體制并不足取，因為“法國的現行稅制非常復雜”，也“還沒有建立起規(guī)范的調節(jié)機制(指轉移支付制度)”(《法國財政制度》p52和80)。
外國的分稅制經驗給我們以下啟示：①不能割斷中央與地方之間的財政關系，由于地區(qū)間的經濟發(fā)展不平衡，分稅制的有效運行要求一套完善的轉移支付體系。②稅權的相對集中是必要的，許多市場經濟發(fā)達國家的中央集中程度并不低，例如，1980年以后美國聯邦政府財政支出占全國財政支出的比例一直保持在55％左右。英、法等國家的這一比例更高。③授予地方政府適當的稅權和賦予地方政府較多的事權同樣重要，前者可以提高地方稅收效率，后者可以提高政府職能的有效性。
總結各國分稅制實踐還可以發(fā)現，高效的規(guī)范化分稅制需要具備一些基本運行條件：①各級政府的事權范圍比較明確，②比較充分的信息資料積累準備，為分稅制及轉移支付制度的科學設計提供經驗依據，③能夠建立比較完善的地方稅收體系。
中國分稅制模式的選擇
我國的財稅體制應該既能保證中央有較強的宏觀控制能力，又能充分調動地方積極性，因此，我國分稅制的方向必須是“中央地方兼顧型”的模式。
經濟轉型期，我國加強財政的宏觀控制能力非常必要，也很緊迫。在市場經濟體制下，如果中央沒有足夠的財力作后盾，宏觀調控將成為一句空話。如果財政調控經濟的能力削弱了，國家必然要“賦予國有經濟參與調控國民經濟的重大任務”(吳宣恭，2000)，那樣不利于政企分開，不利于現代企業(yè)制度改革。分稅制改革后，我國中央財政收入比重有所提高，但除了1994、1995兩年中央收入超過50％以外，以后各年都低于50％(《中國統(tǒng)計年簽》1999，P275)，這一比例比徹底分稅的美國還低。所以，現在強調稅收初始分配相對集中于中央還有其合理性和必要性。
但是在另一方面，隨著經濟市場化進程深入，政府的事權又逐步過渡到以地方為主，如各地方的基礎設施建設，支柱產業(yè)的形成與發(fā)展，市場體系的培育，以至于下崗失業(yè)人員的安置等，已主要靠地方政府運用自身財力來努力實現(徐康寧，2000a)。而且，一般事權以地方為主更有利于提高政府職能效率(徐康寧，2000b)。
這就是說，我國的財稅體制模式要求財政政策和立法權的高度集中與地方財力使用的高度自治有機結合：稅收立法等權限主要集中于中央，稅收初始分配上中央占主要部分，而國家財力的最終使用則主要由地方支配，從而表現出“初始財力與事權非對稱，最終財力與事權相統(tǒng)一”的雙重特征。從這個意義上說，我國分稅制的理想模式應該是非對稱分稅制，這種分稅制模式與較為完善的轉移支付體制配套運行，將保證“中央地方兼顧”。
非對稱型分稅制模式漸進形成的必然性
非對稱分稅制思想有肋于打破“統(tǒng)死放亂”的怪圈，但是目前還不具備這種分稅制有效運行的條件，非對稱型分稅制模式的形成將是一個漸進的過程。因為現行分稅制還面臨很多問題。
1、政府事權模糊。1994年分稅制出臺時，各級政府的職責范圍未能及時地做出明確、合理的劃分，其后也沒有逐步解決這一問題，因而政府事權模糊，主要表現在；①中央與地方事權時常上劃下移，②政府涉入企業(yè)經營管理過多，③國有企業(yè)的軟預算約束擴散為稅收管理的軟約束。
2、“財權與事權統(tǒng)一”含義不明。在中央與地方財政分配上。我國一直堅持“財權與事權統(tǒng)一”的原則，但是其內涵很不明確。從廣義上說，財權應包括收入權和支出權(這樣的話，我國的財權與事權顯然不統(tǒng)一)，即使財權就是狹義地指財力使用權，財權與事權統(tǒng)一的含義仍不夠明確，因為各級政府并不是只以本級組織的收入來實現其事權，中央要搞稅收返還及其它轉移支付，地方要向中央上解。
3、轉移支付體制不完善。分稅制改革前的“包干制”的許多不規(guī)范特征仍保留在現行轉移支付制度中，缺乏科學的確定各地轉移支付規(guī)模的方法。不少地方政府(機關)熱衷于“跑部”要資金，這在一定意義上反映了目前轉移支付受人為因素影響較大的實情。
4、稅收立法落后?，F行稅制中，只有為數不多的幾個稅收法規(guī)是由立法機構正式立法的，其余的都是以暫行條例等形式出現，不少暫行條例一用幾年，甚至幾十年?！百M改稅”進展緩慢，行政性收費過多，社會保障稅等新稅種又遲遲不出臺。
5、地方政府稅權相當有限。稅權包括稅收的立法權、征收權和調整、減免權。目前，地方稅權僅限于在地方稅征管上具有制定．一些具體征收辦法的權力，不利于發(fā)揮地方管理稅收的積極性，也不利于規(guī)范地方財政分配關系。一方面，分稅制后地方稅體系殘缺嚴重，地方稅收未跟上地方事權擴大的需要，不少地方通過開征基金、增加收費等來彌補財政支出缺口，另一方面，有的地方又以財政返回的形式代替稅收減免，以鼓勵某些產業(yè)。
6、稅收劃分不規(guī)范，稅收征管不協(xié)調。目前中央與地方之間的稅收劃分的標準不統(tǒng)一，既按稅種劃分，又按行政隸屬關系劃分，還按行業(yè)和收入歸屬劃分。稅收劃分不規(guī)范必然帶來許多不利影響，并容易導致中央與地方稅收征管的“越位”和“缺位”，出現政令不一等人為的不協(xié)調現象，不利于提高稅收效率。
7、一些稅種不完善，尤其是地方稅體系殘缺嚴重。比如增值稅、消費稅、農業(yè)稅、城建稅等都有待進一步完善，有的還要作重大的變革；內外資企業(yè)和個人適用的稅制不統(tǒng)一，特別是所得稅的不統(tǒng)一，影響稅收的公平性，也使稅收制度更加復雜而降低稅收效率；地方稅體系幾乎還沒有稅源廣、稅基厚的主體稅種，地方稅大都是些稅源分散、征收困難的小稅種。
由于問題的存在，規(guī)范化的分稅制的基本運行條件在短時期內還難于滿足，因此，非對稱型模式必然是漸進形成的。
形成非對稱型分稅制的漸進改革
分稅制的進一步改革就是要逐步消除1994年保留下來的包干體制“胎記”②，消除上述弊端，按照規(guī)范的分稅制要求調整利益格局，解決地區(qū)貧富差距擴大等問題，體現中央財政的宏觀調控作用。因此，非對稱分稅制模式需要通過以下幾個方面的改革逐步形成：
1、明確界定政府事權。①隨著計劃經濟體制轉向市場經濟體制，政府經濟職能應從包攬企業(yè)經營活動中退出，而主要體現在彌補“市場失靈”上，劃清政府與企業(yè)的事權界線；②中央與地方之間要明確職責范圍，各級政府事權的劃分必須在法律上給予明確。
2、合理劃分各級財政支出范圍。財政支出的劃分應以事權的劃分為基礎，而且，財政支出財力應區(qū)分初始財力和最終財力兩個概念③，而“財權與事權統(tǒng)—”中的財權應就是指最終財力使用權，使“財權與事權統(tǒng)一”原則的含義明確化、科學化。
3、完善政府間轉移支付制度。對非對稱型分稅制下，地方初始財力與事權不對等的缺口只有通過中央對地方的轉移支付來彌補，才能實現地方最終財力與事權的平衡。這種轉移支付不同于“抽肥補瘦”和“統(tǒng)收統(tǒng)支”，稅收返還也不是嚴格意義的轉移支付。為適應規(guī)范化分稅制的要求，現行轉移支付制度在規(guī)模和形式兩個方面都應進一步改革。
轉移支付規(guī)模的確定以因素法取代
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