積極財(cái)政政策“淡出”時(shí)機(jī)尚未成熟

首先，物價(jià)總水平仍在低位徘徊，通貨緊縮趨勢尚未消除。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，從去年11月份以來，全國居民消費(fèi)價(jià)格總水平開始出現(xiàn)負(fù)增長。今年1—6月各月，居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)同比分別下降了1．0％、0.0％、0．8％、1．3％、1．1％和0．8％，上半年累計(jì)同比下降0．8％，其中，食品價(jià)格下降了0．9％，衣著、家庭用品、醫(yī)療保健及個(gè)人用品、交通和通信價(jià)格下降1．1—2．4％之間。7月份，物價(jià)下降的趨勢仍在繼續(xù)，居民消費(fèi)價(jià)格總水平比去年同月下降了0．9％，其中，食品價(jià)格下降0．9％，衣著類價(jià)格下降2．4％。生產(chǎn)資料產(chǎn)品出廠價(jià)格從去年6月以來就持續(xù)走低，至今沒有回升的跡象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，今年1—6月各月，生產(chǎn)資料價(jià)格與去年同月相比分別下降6．3％、5．4％、4．7％、4．4％、3．8％和2．6％。這些指標(biāo)都表明：生產(chǎn)和消費(fèi)兩不旺，通貨緊縮壓力仍然存在。這種情況不利于消費(fèi)需求的增長，不利于企業(yè)效益和農(nóng)民收入的提高，也不利于生產(chǎn)經(jīng)營者的正常投資和經(jīng)營。我們認(rèn)為，只要通貨緊縮趨勢存在，就應(yīng)該繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，通過發(fā)行長期建設(shè)國債，帶動(dòng)投資需求和消費(fèi)需求，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

其次，有效需求不足的矛盾依然存在?！矫?，消費(fèi)需求增長的后勁不足。特別是今年以來，消費(fèi)增長勢頭明顯疲軟，上半年，我國GDP實(shí)現(xiàn)7．8％的增長率，投資和出口分別增長21．5％和14．1％，而占最終消費(fèi)較大比例的消費(fèi)品零售額，今年1—7月僅增長了8．6％，增幅分別比2000年和2001年同期降低1．4和1．6個(gè)百分點(diǎn)。居民儲蓄率仍居高位，有關(guān)資料顯示，到今年7月末，城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額已突破8．3萬億元，同比增長18．4％。盡管實(shí)施積極財(cái)政政策以來，總體上消費(fèi)需求有所回升，但主要靠的是政策拉動(dòng)，在目前居民對社會經(jīng)濟(jì)預(yù)期并未實(shí)現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)、農(nóng)民收入增長緩慢、新的消費(fèi)增長點(diǎn)尚未最終形成的情況下，如果立即取消政策支持，消費(fèi)需求則很難保持繼續(xù)增長。應(yīng)當(dāng)看到，這幾年我們實(shí)施的積極財(cái)政政策，發(fā)行長期建設(shè)國債，使投資保持了一定幅度的增長，成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的主要力量。其中，國債投資一直是社會投資的主體，政府投資對民間投資的帶動(dòng)效應(yīng)仍有待提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年，全社會固定資產(chǎn)投資增長12．1％，其中，國有經(jīng)濟(jì)的投資增長為12．8％，占全社會固定資產(chǎn)投資總額的71．55％，集體經(jīng)濟(jì)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)的投資增長分別為8．1％和12．7％，僅占全社會固定資產(chǎn)投資總額的28．45％。今年上半年，固定資產(chǎn)投資增勢仍然強(qiáng)勁，全社會固定資產(chǎn)投資實(shí)現(xiàn)1．45萬億元，同比增長21．5％，其中，國有及其他經(jīng)濟(jì)類型投資增長24．4％，集體投資增長15．8％，個(gè)體投資增長19．4％。國有投資仍是今年投資增速上升的主要力量，而城鄉(xiāng)集體、個(gè)體投資對經(jīng)濟(jì)增長的支持作用十分有限。究其原因，主要是由于我國國有企業(yè)改革、投融資體制改革和金融體制改革相對滯后，資本市場發(fā)展不力，致使貨幣傳導(dǎo)機(jī)制近期內(nèi)還不能有效發(fā)揮作用，不但國有經(jīng)濟(jì)沒有進(jìn)一步擴(kuò)大投資的能力和動(dòng)力，民營中小企業(yè)投資也得不到必要的金融支持。在缺乏有效引導(dǎo)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和相應(yīng)體制環(huán)境的情況下，投資的自發(fā)增長動(dòng)力明顯不足。因此，現(xiàn)在如果停止實(shí)施的積極財(cái)政政策，社會投資總量可能會變得起伏不定，甚至迅速下滑。在這些涉及體制、結(jié)構(gòu)等深層次的問題得到有效解決之前，難以形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主動(dòng)力，積極的財(cái)政政策也就不能中止。

第三，我國財(cái)政狀況仍然可以承受。雖然1998年至今，我國累計(jì)發(fā)行了6600億元長期建設(shè)國債，財(cái)政赤字有所增加，但據(jù)統(tǒng)計(jì)，都在安全線以內(nèi)。從我國今年1—7月份的情況看，國家財(cái)政收入1．03萬億元，增長10．6％，預(yù)計(jì)全年財(cái)政收入將增長10％以上。盡管這一數(shù)字與前兩年相比有明顯回落，但仍高于GDP增長率，只要適當(dāng)控制財(cái)政支出，估計(jì)今年財(cái)政赤字可能略超過但不會遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過3％的警戒線。更何況，可以用來衡量一國資金供給能力的國民儲蓄率在我國長期保持40％左右的高水平，相當(dāng)于世界平均水平的2倍，這意味著我國可動(dòng)員的信貸資金相當(dāng)充裕，承受赤字和債務(wù)的潛力較大，略高于3％的財(cái)政赤字率完全可以承受。在具備一定承受力的前提下，為了避免經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)停滯，政府主動(dòng)承擔(dān)適當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)性赤字，反而有利于避免將來發(fā)生更為龐大的周期性赤字，從而維持相對穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長。因此，目前國債發(fā)行還有一定的政策空間，實(shí)施積極財(cái)政政策的中長期化是必要的，也是可能的。

上述分析可知，目前我國物價(jià)低位運(yùn)行，內(nèi)需自主擴(kuò)張動(dòng)力不足，經(jīng)濟(jì)回升的基礎(chǔ)并不穩(wěn)固，通貨緊縮仍是當(dāng)前和未來一段時(shí)間我國經(jīng)濟(jì)工作面臨的問題。這些問題在得不到有效解決的情況下就退出積極的財(cái)政政策，勢必影響今后國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，甚至可能影響社會穩(wěn)定。特別是目前我國正處于改革開放不斷深化的關(guān)鍵時(shí)期，保持合理的經(jīng)濟(jì)增長速度，是促進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)健康發(fā)展和改革開放順利推進(jìn)的基本前提。我國GDP增長率已從幾年前的10％左右下降到目前的7％左右，一旦落入“低增長循環(huán)陷阱”，再恢復(fù)快速增長必然要花費(fèi)更大的成本，我們改革開放所取得的巨大成就也將受到損失。因此，繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策、保持一定的政府支出規(guī)模成為當(dāng)前最現(xiàn)實(shí)的選擇。況且，目前我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、實(shí)施科教興國戰(zhàn)略、西部大開發(fā)戰(zhàn)略、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、繼續(xù)推進(jìn)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)步伐、擴(kuò)大就業(yè)和再就業(yè)、完善社會保障制度以及保證國家安全等，還都需要進(jìn)一步增加財(cái)政支持的力度；另外，銀行的不良資產(chǎn)，企業(yè)的虧損掛賬，社保欠賬，在現(xiàn)階段也只能靠財(cái)政解決。

目前，我們選擇積極的財(cái)政政策，不僅是出于啟動(dòng)國內(nèi)需求的需要，也是為了保證合理經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、維持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革、維護(hù)社會穩(wěn)定發(fā)展等多方面需要，而最終得出的結(jié)論。從這個(gè)角度上講，在我國所處的特殊經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，只有繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，才能保證政策的連續(xù)性及其成效。因此，目前還不是探討積極的財(cái)政政策是否應(yīng)該淡出這一問題的時(shí)候，當(dāng)務(wù)之急，要認(rèn)真研究如何通過調(diào)整其形式和內(nèi)容，進(jìn)一步豐富、完善積極財(cái)政政策的內(nèi)涵，使其在我國全面建設(shè)小康社會、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新的發(fā)展階段中，繼續(xù)發(fā)揮積極的作用。為此，要從原來將積極財(cái)政政策作為應(yīng)急的、短期的政策選擇，逐步轉(zhuǎn)向以啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長動(dòng)力為主要目標(biāo)的中長期政策，把著力點(diǎn)放在解決有關(guān)經(jīng)濟(jì)和社會長遠(yuǎn)發(fā)展的重大問題上，在降低積極財(cái)政政策中長期化會引發(fā)的負(fù)面效應(yīng)的同時(shí)，力求保持我國經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。

1．繼續(xù)發(fā)行一定數(shù)目的國債，把握國債投向；強(qiáng)化國債管理，提高國債的使用效率。在國債發(fā)行數(shù)量上，一方面，為鞏固前期政策效果，促進(jìn)長期穩(wěn)定發(fā)展，必須繼續(xù)實(shí)施以發(fā)行國債、擴(kuò)大內(nèi)需為主要內(nèi)容的積極的財(cái)政政策；另一方面，又要適度控制國債發(fā)行規(guī)模和增長速度，2002年維持1500億元，2003年可以繼續(xù)發(fā)行建設(shè)國債，但規(guī)模不宜擴(kuò)大。

在國債投向方面，增發(fā)的國債首先必須用來保證在建項(xiàng)目如期竣工投產(chǎn)，嚴(yán)格杜絕“半拉子”工程。其次，要用好中央支持西部大開發(fā)的專項(xiàng)國債，建設(shè)好西氣東輸、西電東送、南水北調(diào)、青藏鐵路等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。第三，為了配合國企改革并更直接地拉動(dòng)內(nèi)需，可以適當(dāng)增加國債對企業(yè)技術(shù)改造投資的貼息規(guī)模、擴(kuò)大貼息范圍，加強(qiáng)對科技發(fā)展的支持。特別是要增加對國有企業(yè)技術(shù)改造和符合國家產(chǎn)業(yè)政策、具有市場潛力和國際競爭力的新產(chǎn)品研究開發(fā)投人，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量。

在國債管理方面，不但要加強(qiáng)對國債資金的監(jiān)管，保證?？顚Ｓ?，堅(jiān)決防止重復(fù)建設(shè)，而且要通過不斷完善工程招標(biāo)監(jiān)理制度和完工審計(jì)程序，切實(shí)提高國債資金的效益；對用于技改的項(xiàng)目也必須合理選擇、科學(xué)論證、謹(jǐn)慎決策。除此之外，國債的使用方式也可根據(jù)需要適當(dāng)做出調(diào)整。比如，可以適當(dāng)加大國債投資資金中轉(zhuǎn)貸給地方使用的比例，使地方獨(dú)立地對自己的負(fù)債行為承擔(dān)責(zé)任。這樣不但能夠減輕中央的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且有利于提高國債資金使用效益，逐步發(fā)揮其對社會投資的基礎(chǔ)性、帶動(dòng)性和引導(dǎo)性作用。

2．不斷完善積極財(cái)政政策的運(yùn)作方式，切實(shí)擴(kuò)大政策實(shí)施效果。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和國際治理通縮的經(jīng)驗(yàn)，積極財(cái)政政策的運(yùn)作方式有兩種：擴(kuò)大支出和減稅。要進(jìn)一步提高積極財(cái)政政策的實(shí)施效果，也應(yīng)該從以下兩個(gè)方面下工夫。

一要調(diào)整政府支出范圍，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。為了提高積極財(cái)政政策的效率，增強(qiáng)財(cái)政的調(diào)控能力，政府財(cái)政支出既不能缺位，也不能越位。隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立與發(fā)展，為使積極的財(cái)政政策與市場化改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來，必須盡快改變競爭性領(lǐng)域政府行政性配置資源的體制，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，政府主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段搞好經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，以便從體制上和制度上解決長期以來困擾我們的重復(fù)建設(shè)和損失浪費(fèi)的問題。政府的宏觀資源主要用于增加基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、科學(xué)教育、環(huán)境保護(hù)、國防等方面的支出，為經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，同時(shí)通過支持財(cái)政貼息、稅費(fèi)改革以及其他必要的優(yōu)惠性措施，切實(shí)改善企業(yè)經(jīng)營環(huán)境，減輕社會負(fù)擔(dān)，為優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)企業(yè)活力并調(diào)動(dòng)民間投資的積極性創(chuàng)造條件。在此基礎(chǔ)上，還要進(jìn)一步規(guī)范部門預(yù)算制度、財(cái)政國庫集中支付管理制度和政府采購制度，切實(shí)提高財(cái)政支出的效益。

二要靈活運(yùn)用稅收杠桿，有效啟動(dòng)投資和消費(fèi)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。在當(dāng)前國內(nèi)需求