積極財政政策“淡出”時機尚未成熟

首先，物價總水平仍在低位徘徊，通貨緊縮趨勢尚未消除。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，從去年11月份以來，全國居民消費價格總水平開始出現(xiàn)負增長。今年1—6月各月，居民消費價格指數(shù)同比分別下降了1．0％、0.0％、0．8％、1．3％、1．1％和0．8％，上半年累計同比下降0．8％，其中，食品價格下降了0．9％，衣著、家庭用品、醫(yī)療保健及個人用品、交通和通信價格下降1．1—2．4％之間。7月份，物價下降的趨勢仍在繼續(xù)，居民消費價格總水平比去年同月下降了0．9％，其中，食品價格下降0．9％，衣著類價格下降2．4％。生產(chǎn)資料產(chǎn)品出廠價格從去年6月以來就持續(xù)走低，至今沒有回升的跡象。據(jù)統(tǒng)計，今年1—6月各月，生產(chǎn)資料價格與去年同月相比分別下降6．3％、5．4％、4．7％、4．4％、3．8％和2．6％。這些指標都表明：生產(chǎn)和消費兩不旺，通貨緊縮壓力仍然存在。這種情況不利于消費需求的增長，不利于企業(yè)效益和農(nóng)民收入的提高，也不利于生產(chǎn)經(jīng)營者的正常投資和經(jīng)營。我們認為，只要通貨緊縮趨勢存在，就應該繼續(xù)實施積極的財政政策，通過發(fā)行長期建設國債，帶動投資需求和消費需求，促進國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

其次，有效需求不足的矛盾依然存在?！矫?，消費需求增長的后勁不足。特別是今年以來，消費增長勢頭明顯疲軟，上半年，我國GDP實現(xiàn)7．8％的增長率，投資和出口分別增長21．5％和14．1％，而占最終消費較大比例的消費品零售額，今年1—7月僅增長了8．6％，增幅分別比2000年和2001年同期降低1．4和1．6個百分點。居民儲蓄率仍居高位，有關資料顯示，到今年7月末，城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額已突破8．3萬億元，同比增長18．4％。盡管實施積極財政政策以來，總體上消費需求有所回升，但主要靠的是政策拉動，在目前居民對社會經(jīng)濟預期并未實現(xiàn)根本好轉、農(nóng)民收入增長緩慢、新的消費增長點尚未最終形成的情況下，如果立即取消政策支持，消費需求則很難保持繼續(xù)增長。應當看到，這幾年我們實施的積極財政政策，發(fā)行長期建設國債，使投資保持了一定幅度的增長，成為拉動經(jīng)濟增長的主要力量。其中，國債投資一直是社會投資的主體，政府投資對民間投資的帶動效應仍有待提高。據(jù)統(tǒng)計，2001年，全社會固定資產(chǎn)投資增長12．1％，其中，國有經(jīng)濟的投資增長為12．8％，占全社會固定資產(chǎn)投資總額的71．55％，集體經(jīng)濟和個體經(jīng)濟的投資增長分別為8．1％和12．7％，僅占全社會固定資產(chǎn)投資總額的28．45％。今年上半年，固定資產(chǎn)投資增勢仍然強勁，全社會固定資產(chǎn)投資實現(xiàn)1．45萬億元，同比增長21．5％，其中，國有及其他經(jīng)濟類型投資增長24．4％，集體投資增長15．8％，個體投資增長19．4％。國有投資仍是今年投資增速上升的主要力量，而城鄉(xiāng)集體、個體投資對經(jīng)濟增長的支持作用十分有限。究其原因，主要是由于我國國有企業(yè)改革、投融資體制改革和金融體制改革相對滯后，資本市場發(fā)展不力，致使貨幣傳導機制近期內(nèi)還不能有效發(fā)揮作用，不但國有經(jīng)濟沒有進一步擴大投資的能力和動力，民營中小企業(yè)投資也得不到必要的金融支持。在缺乏有效引導機制、激勵機制和相應體制環(huán)境的情況下，投資的自發(fā)增長動力明顯不足。因此，現(xiàn)在如果停止實施的積極財政政策，社會投資總量可能會變得起伏不定，甚至迅速下滑。在這些涉及體制、結構等深層次的問題得到有效解決之前，難以形成經(jīng)濟發(fā)展的自主動力，積極的財政政策也就不能中止。

第三，我國財政狀況仍然可以承受。雖然1998年至今，我國累計發(fā)行了6600億元長期建設國債，財政赤字有所增加，但據(jù)統(tǒng)計，都在安全線以內(nèi)。從我國今年1—7月份的情況看，國家財政收入1．03萬億元，增長10．6％，預計全年財政收入將增長10％以上。盡管這一數(shù)字與前兩年相比有明顯回落，但仍高于GDP增長率，只要適當控制財政支出，估計今年財政赤字可能略超過但不會遠遠超過3％的警戒線。更何況，可以用來衡量一國資金供給能力的國民儲蓄率在我國長期保持40％左右的高水平，相當于世界平均水平的2倍，這意味著我國可動員的信貸資金相當充裕，承受赤字和債務的潛力較大，略高于3％的財政赤字率完全可以承受。在具備一定承受力的前提下，為了避免經(jīng)濟出現(xiàn)停滯，政府主動承擔適當?shù)慕Y構性赤字，反而有利于避免將來發(fā)生更為龐大的周期性赤字，從而維持相對穩(wěn)定的經(jīng)濟增長。因此，目前國債發(fā)行還有一定的政策空間，實施積極財政政策的中長期化是必要的，也是可能的。

上述分析可知，目前我國物價低位運行，內(nèi)需自主擴張動力不足，經(jīng)濟回升的基礎并不穩(wěn)固，通貨緊縮仍是當前和未來一段時間我國經(jīng)濟工作面臨的問題。這些問題在得不到有效解決的情況下就退出積極的財政政策，勢必影響今后國民經(jīng)濟的健康發(fā)展，甚至可能影響社會穩(wěn)定。特別是目前我國正處于改革開放不斷深化的關鍵時期，保持合理的經(jīng)濟增長速度，是促進各項事業(yè)健康發(fā)展和改革開放順利推進的基本前提。我國GDP增長率已從幾年前的10％左右下降到目前的7％左右，一旦落入“低增長循環(huán)陷阱”，再恢復快速增長必然要花費更大的成本，我們改革開放所取得的巨大成就也將受到損失。因此，繼續(xù)實施積極的財政政策、保持一定的政府支出規(guī)模成為當前最現(xiàn)實的選擇。況且，目前我國經(jīng)濟結構調(diào)整、實施科教興國戰(zhàn)略、西部大開發(fā)戰(zhàn)略、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、繼續(xù)推進環(huán)境保護和生態(tài)建設步伐、擴大就業(yè)和再就業(yè)、完善社會保障制度以及保證國家安全等，還都需要進一步增加財政支持的力度；另外，銀行的不良資產(chǎn)，企業(yè)的虧損掛賬，社保欠賬，在現(xiàn)階段也只能靠財政解決。

目前，我們選擇積極的財政政策，不僅是出于啟動國內(nèi)需求的需要，也是為了保證合理經(jīng)濟發(fā)展速度、維持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、促進經(jīng)濟體制改革、維護社會穩(wěn)定發(fā)展等多方面需要，而最終得出的結論。從這個角度上講，在我國所處的特殊經(jīng)濟發(fā)展階段，只有繼續(xù)實施積極的財政政策，才能保證政策的連續(xù)性及其成效。因此，目前還不是探討積極的財政政策是否應該淡出這一問題的時候，當務之急，要認真研究如何通過調(diào)整其形式和內(nèi)容，進一步豐富、完善積極財政政策的內(nèi)涵，使其在我國全面建設小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化建設的新的發(fā)展階段中，繼續(xù)發(fā)揮積極的作用。為此，要從原來將積極財政政策作為應急的、短期的政策選擇，逐步轉向以啟動經(jīng)濟內(nèi)生增長動力為主要目標的中長期政策，把著力點放在解決有關經(jīng)濟和社會長遠發(fā)展的重大問題上，在降低積極財政政策中長期化會引發(fā)的負面效應的同時，力求保持我國經(jīng)濟和財政的可持續(xù)發(fā)展。

1．繼續(xù)發(fā)行一定數(shù)目的國債，把握國債投向；強化國債管理，提高國債的使用效率。在國債發(fā)行數(shù)量上，一方面，為鞏固前期政策效果，促進長期穩(wěn)定發(fā)展，必須繼續(xù)實施以發(fā)行國債、擴大內(nèi)需為主要內(nèi)容的積極的財政政策；另一方面，又要適度控制國債發(fā)行規(guī)模和增長速度，2002年維持1500億元，2003年可以繼續(xù)發(fā)行建設國債，但規(guī)模不宜擴大。

在國債投向方面，增發(fā)的國債首先必須用來保證在建項目如期竣工投產(chǎn)，嚴格杜絕“半拉子”工程。其次，要用好中央支持西部大開發(fā)的專項國債，建設好西氣東輸、西電東送、南水北調(diào)、青藏鐵路等重大基礎設施建設項目。第三，為了配合國企改革并更直接地拉動內(nèi)需，可以適當增加國債對企業(yè)技術改造投資的貼息規(guī)模、擴大貼息范圍，加強對科技發(fā)展的支持。特別是要增加對國有企業(yè)技術改造和符合國家產(chǎn)業(yè)政策、具有市場潛力和國際競爭力的新產(chǎn)品研究開發(fā)投人，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，提高經(jīng)濟增長的質量。

在國債管理方面，不但要加強對國債資金的監(jiān)管，保證?？顚Ｓ?，堅決防止重復建設，而且要通過不斷完善工程招標監(jiān)理制度和完工審計程序，切實提高國債資金的效益；對用于技改的項目也必須合理選擇、科學論證、謹慎決策。除此之外，國債的使用方式也可根據(jù)需要適當做出調(diào)整。比如，可以適當加大國債投資資金中轉貸給地方使用的比例，使地方獨立地對自己的負債行為承擔責任。這樣不但能夠減輕中央的財政負擔，而且有利于提高國債資金使用效益，逐步發(fā)揮其對社會投資的基礎性、帶動性和引導性作用。

2．不斷完善積極財政政策的運作方式，切實擴大政策實施效果。根據(jù)經(jīng)濟學理論和國際治理通縮的經(jīng)驗，積極財政政策的運作方式有兩種：擴大支出和減稅。要進一步提高積極財政政策的實施效果，也應該從以下兩個方面下工夫。

一要調(diào)整政府支出范圍，優(yōu)化支出結構。為了提高積極財政政策的效率，增強財政的調(diào)控能力，政府財政支出既不能缺位，也不能越位。隨著市場經(jīng)濟的建立與發(fā)展，為使積極的財政政策與市場化改革和經(jīng)濟結構調(diào)整結合起來，必須盡快改變競爭性領域政府行政性配置資源的體制，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，政府主要運用經(jīng)濟手段、法律手段和必要的行政手段搞好經(jīng)濟的宏觀調(diào)控，以便從體制上和制度上解決長期以來困擾我們的重復建設和損失浪費的問題。政府的宏觀資源主要用于增加基礎設施、社會保障、科學教育、環(huán)境保護、國防等方面的支出，為經(jīng)濟持續(xù)增長創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，同時通過支持財政貼息、稅費改革以及其他必要的優(yōu)惠性措施，切實改善企業(yè)經(jīng)營環(huán)境，減輕社會負擔，為優(yōu)化經(jīng)濟結構、增強企業(yè)活力并調(diào)動民間投資的積極性創(chuàng)造條件。在此基礎上，還要進一步規(guī)范部門預算制度、財政國庫集中支付管理制度和政府采購制度，切實提高財政支出的效益。

二要靈活運用稅收杠桿，有效啟動投資和消費，拉動經(jīng)濟增長。在當前國內(nèi)需求