構建符合公共財政要求的預算支出管理制度
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我國正在進行建立公共財政基本框架的改革，這是完善社會主義市場經濟的“攻堅戰(zhàn)”，其中關鍵之處是確立我國的公共預算制度，形成正常的市場和政府的關系。財政部部長項懷誠在2001年4月11日舉行的“政府預算管理與會計改革國際研討會”上說,改革開放以來，我國財政體制進行了重大改革,前一段的改革重點集中在財政收入管理方面，今后將轉移到財政支出管理方面來，政府預算編制、國庫管理制度和預算科目體系等基礎性管理制度的改革是改革的重點。財政部樓繼偉副部長在1998年地方財政決算匯審會廳局長座談會上指出：與財政收入管理相比，我國支出管理體制改革明顯滯后，而支出管理改革，特別是政府采購制度，國庫支付制度和預算科目分類體系的改革是加強支出管理的基礎。從實際情況看，我國財政支出由于改革滯后，在支出規(guī)模、支出結構和支出效益等方面急需完善，所以迫切需要改革我國的預算支出制度，用預算來規(guī)范政府的收支行為、提高財政支出的效益，因為政府預算是決定、約束、規(guī)范和監(jiān)督國家財政活動的基本制度和手段。
構建社會主義市場經濟下的預算支出體系，本人認為應以合理界定支出范圍為前提，完善部門預算、逐步推行零基預算和績效預算為基礎，以國庫集中收付制度、政府采購和規(guī)范化的轉移支付制度及現代化的財、稅、庫計算機網絡系統(tǒng)為配合，形成一個相互聯系、相互制約、相輔相成的有機系統(tǒng)。
一、構建公共預算支出體系的前提：調整政府公共支出預算的范圍，優(yōu)化公共支出結構。
公共支出預算范圍是指公共預算下資金分配使用的領域，它是由政府職能的范圍決定的。我國是發(fā)展中的社會主義大國，市場經濟下的政府職能應由市場經濟的共性和中國的特性共同決定，它至少包括以下部分：市場干不好但政府可以做得更好的領域，經濟轉軌時培育和完善市場的任務和中國國情決定的特定任務。據此，公共預算支出的范圍可以界定為以下四個領域：
1、公共服務領域。該領域重要包括政權建設和事業(yè)發(fā)展兩部分：國家政權機關包括國家立法、司法、行政管理、國防等部門和機構，由于國家政權機關提供的公共服務屬于純公共商品，無法通過市場交換方式補償其耗費的成本，因此，必須以公共預算撥款的形式來保障其正常運轉的資金需要。在我國現行的政治制度下，依法成立的政黨組織、政協(xié)常設機構及部分人民團體等，也由公共預算撥付資金來保證其開展活動所需的必要財力。
由公共預算供給資金的事業(yè)發(fā)展領域大體可以分為兩類：一類是提供純公共商品的事業(yè)單位，如義務教育、基礎研究單位、衛(wèi)生防疫單位、文物保護單位、公共圖書館和博物館等。純公共商品具有很強的收益外部性，私人不愿或無力承擔，只有政府出面組織，并由公共預算保證其合理的經費需要：另一類是提供混合商品的事業(yè)單位，如高等院校、應用基礎研究單位、保護和弘揚民族文化遺產的特殊藝術團體等，它們提供的產品雖具有公共商品的部分性質，但其發(fā)生的耗費也可以通過向消費者收費獲得部分補償。公共預算對這類單位只是撥補其正常收入不能抵補支出的資金差額。
2、經濟發(fā)展領域。公共預算安排的投資支出主要針對非經營性、非競爭性以及對國家經濟發(fā)展有戰(zhàn)略影響的項目。它由以下基本方面構成：一是公共設施和基礎設施，如道路、橋梁、機場、碼頭、水利設施、污染治理、環(huán)保工程等：這類項目具有公用和公益性質，難以產生直接收益。二是自然壟斷產業(yè)，如鐵路、郵政、供水、供電、供氣等。這類產業(yè)具有規(guī)模收益遞增和成本遞減的特征，難以實現競爭性經營，若由市場調節(jié)，就會降低乃至喪失配置效率：三是高風險、高技術產業(yè)，主要是重大的技術先導產業(yè)，如航天、新能源、新材料等，政府應保證對這類產業(yè)的誘致性投資。此外，農業(yè)在市場經濟中屬于弱質和有風險的產業(yè)，并且農業(yè)的發(fā)展狀況對經濟和社會的穩(wěn)定有重大影響，因而農業(yè)投資也是公共投資的重要內容。
3、轉移支付領域。通過公共預算支出進行的收入分配調節(jié)，通常以財政轉移支付的形式安排。與收入分配調節(jié)有關的財政轉移支付，包括兩個基本層次：(1)公共財政體系內各級政府間轉移支付。它著重解決各地方政府財政能力均等化，以及促進欠發(fā)達地區(qū)的經濟發(fā)展問題，如對收入水平較低地方的財政補助，對貧困地區(qū)的資金援助等。這類轉移支付是合理配置公共資金，實現地區(qū)間均衡發(fā)展的重要手段。(2)公共預算對企業(yè)和居民的轉移支付。對企業(yè)的轉移支付主要是為了扶持和鼓勵新興產業(yè)的發(fā)展，以及彌補因公共定價政策造成的部分公共企業(yè)的虧損。對居民的轉移支付以社會保障為主，如養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、最低收入保證、災害救濟等。通過社會保障使社會成員享有基本的生活權利和收入來源，有利于實現收入公平分配，從而實現社會的穩(wěn)定和經濟的正常發(fā)展。
4、培育和完善市場的任務。我國的市場經濟不是自發(fā)產生的，政府是市場制度的主要提供者。政府進行的每一項制度創(chuàng)新，即政府從外部將新的制度引入市場時，與自然演變的市場經濟相比較，具有相對的突然性和利益重新分配的激烈性。雖然符合市場發(fā)展要求的制度最終會在市場經濟下形成均衡，但由于其突然性和利益重新分配的激烈性，可能激發(fā)起重重社會矛盾而使新的制度無法引入市場。財政在新制度引入市場而尚未形成均衡時的任務是充分調整支出方向，緩解社會矛盾，一旦新的制度均衡形成，則可以從該支出項目下抽身而退。財政對以前的價格機制改革和目前的稅費改革所做的支持，就是培育和完善市場方面的特定支出，事實證明，財政在發(fā)展市場經濟中扮演著重要的角色。
二、構建預算支出體系的基礎：完善部門預算、逐步實行零基預算和績效預算。
我國過去的財政資金按功能歸口管理，即將同一性質的財政資金統(tǒng)一編制到預算中去，再分配給使用資金的部門。由于每個部門對應著多個功能性預算，所以產生了多頭要錢，預算管理混亂的問題，也不利于考核各部門的業(yè)績和提高財政資金的效益。對市場經濟下的公共預算，國際上主要有“費用論”和“報酬論”兩種觀點，前者是傳統(tǒng)的預算理論，它認為公共預算是維持行政事業(yè)單位存在的撥款，至于它們提供什么服務、服務質量如何，則不屬于財政的范圍；后者是80年代發(fā)展起來的新興預算理論，它認為公共預算是政府支付給行政事業(yè)單位的公共服務價格和報酬，預算撥款多少取決于其服務的質和量而不是“養(yǎng)人”多少。根據“費用論”編制的公共預算稱為部門預算或單位預算，它以部門或單位作為預算對象，按人頭費和事業(yè)費分開核算的原則進行編制。根據“報酬論”編制的公共預算稱為績效預算，是90年代初出現的預算模式。它按“部門十業(yè)績指標”公式來確定預算，分為三個環(huán)節(jié)：(1)績：即部門應達到的業(yè)績指標。(2)預算：達到這一指標應當花的錢，即成本，通常，這是包括工資和業(yè)務經費在內的全部預算。(3)效：通過對上述績效指標的考核，決定實際預算撥款額度。對于達不到指標要求的應當減少撥款?？冃ьA算是比較科學的預算，它解決了過去難以解決的對行政事業(yè)單位的服務質和量的評價問題，也有利于及時停止對“過時機構”的撥款，提出公共支出效率。其困難主要是指標的確定和成本計算標準。據有關文獻，世界上目前有近50個國家使用或者部分使用績效預算。
介于這兩種模式之間的還有一種稱為“投入預算”。美國70年代末提出的“零基預算”就屬此類。顧名思義，零基預算為支出基數為零的預算，就是說，它不再考慮部門，而是按政府所要做事的內容，即“事件”來編制預算。假如政府今年計劃做100件事，則先編制出各自預算。若某一部門有三件可做，就獲得了三件事相加的預算，若另一個部門一件事也沒有，則其基數就是零，只能關門解散。實踐中，零基預算有兩種基本模式：第一種是完全意義上的零基預算；第二種是“改良的零基預算”，即只對辦事經費部分實行零基預算。人頭費部分則按編制和人頭來確定。我國目前的零基預算，對工程項目來說是指前者，對于行政事業(yè)單位來說是指后者。然而，改良的零基預算很難說能夠提高支出效率。因為，只要公共預算中仍保留著“養(yǎng)人”部分，則無論采取何種預算，對于行政事業(yè)單位來說，就永遠有人員膨脹的可能。零基預算的缺點是編制過程過于復雜，工作量過大，編制時間過長；有時還會出現“打井列入預算，填井也列入預算”，而總效果為零的荒唐現象。
針對功能性預算的缺陷，在借鑒國外經驗的基礎上，考慮到實際情況，我國公共支出的預算改革目前應以完善部門預算為主，創(chuàng)造條件逐步推行零基預算，最終實現績效預算。2000預算年度的部門預算編制改革，所有中央一級預算單位都試編了部門預算，但只選擇了教育部、農業(yè)部、科技部、勞動和社會保障部四個部門上報全國人大審議。按照全國人大預算工作委員會的要求，2001預算年度要編制27個部門的部門預算，并上報全國人大審議。上報內容、上報形式也要改進，要在上報原有功能預算的同時，將27個部門做成一個匯編本的部門預算一并上報，并力爭在優(yōu)化報送質量上更進一步。2001年向全國人大報送的部門預算，力爭做到既能反映27個部門的預算全貌，又能反映出各部門不同的特點，既包括中央財政安排的預算撥款安排的項目，又包括部門用預算外資金、政府性基金和單位自有收入安排的項目，在規(guī)范和細化預算編制上做更大的努力。同時，要加緊進行定員定額和項目預算試點的工作，科學合理地確定各部門的定員和經費定額，改變傳統(tǒng)的“基數法”，為實行零基預算創(chuàng)造條件。我國現行政府預算收支科目的基本框架，是建國初期適應計劃經濟體制下財政預算管理要求建立的。幾十年來，隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟體制的逐步確立，這種分類已越來越不能適應財政管理與改革的需要。為適應建立社會主義市場經濟體制和加強預算的需要，需要改革現行政府預算科目，建立新的政府收支分類。新的政府收支分類體系應包括部門分類、功能分類、經濟分類三個部分。部門分類主要明確資金管理責任者，解決“誰”的問題；功能分類主要反映政府支出的功能，明確“干什么”；經濟分類主要反映收入和支出的經濟
構建社會主義市場經濟下的預算支出體系，本人認為應以合理界定支出范圍為前提，完善部門預算、逐步推行零基預算和績效預算為基礎，以國庫集中收付制度、政府采購和規(guī)范化的轉移支付制度及現代化的財、稅、庫計算機網絡系統(tǒng)為配合，形成一個相互聯系、相互制約、相輔相成的有機系統(tǒng)。
一、構建公共預算支出體系的前提：調整政府公共支出預算的范圍，優(yōu)化公共支出結構。
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1、公共服務領域。該領域重要包括政權建設和事業(yè)發(fā)展兩部分：國家政權機關包括國家立法、司法、行政管理、國防等部門和機構，由于國家政權機關提供的公共服務屬于純公共商品，無法通過市場交換方式補償其耗費的成本，因此，必須以公共預算撥款的形式來保障其正常運轉的資金需要。在我國現行的政治制度下，依法成立的政黨組織、政協(xié)常設機構及部分人民團體等，也由公共預算撥付資金來保證其開展活動所需的必要財力。
由公共預算供給資金的事業(yè)發(fā)展領域大體可以分為兩類：一類是提供純公共商品的事業(yè)單位，如義務教育、基礎研究單位、衛(wèi)生防疫單位、文物保護單位、公共圖書館和博物館等。純公共商品具有很強的收益外部性，私人不愿或無力承擔，只有政府出面組織，并由公共預算保證其合理的經費需要：另一類是提供混合商品的事業(yè)單位，如高等院校、應用基礎研究單位、保護和弘揚民族文化遺產的特殊藝術團體等，它們提供的產品雖具有公共商品的部分性質，但其發(fā)生的耗費也可以通過向消費者收費獲得部分補償。公共預算對這類單位只是撥補其正常收入不能抵補支出的資金差額。
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3、轉移支付領域。通過公共預算支出進行的收入分配調節(jié)，通常以財政轉移支付的形式安排。與收入分配調節(jié)有關的財政轉移支付，包括兩個基本層次：(1)公共財政體系內各級政府間轉移支付。它著重解決各地方政府財政能力均等化，以及促進欠發(fā)達地區(qū)的經濟發(fā)展問題，如對收入水平較低地方的財政補助，對貧困地區(qū)的資金援助等。這類轉移支付是合理配置公共資金，實現地區(qū)間均衡發(fā)展的重要手段。(2)公共預算對企業(yè)和居民的轉移支付。對企業(yè)的轉移支付主要是為了扶持和鼓勵新興產業(yè)的發(fā)展，以及彌補因公共定價政策造成的部分公共企業(yè)的虧損。對居民的轉移支付以社會保障為主，如養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、最低收入保證、災害救濟等。通過社會保障使社會成員享有基本的生活權利和收入來源，有利于實現收入公平分配，從而實現社會的穩(wěn)定和經濟的正常發(fā)展。
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二、構建預算支出體系的基礎：完善部門預算、逐步實行零基預算和績效預算。
我國過去的財政資金按功能歸口管理，即將同一性質的財政資金統(tǒng)一編制到預算中去，再分配給使用資金的部門。由于每個部門對應著多個功能性預算，所以產生了多頭要錢，預算管理混亂的問題，也不利于考核各部門的業(yè)績和提高財政資金的效益。對市場經濟下的公共預算，國際上主要有“費用論”和“報酬論”兩種觀點，前者是傳統(tǒng)的預算理論，它認為公共預算是維持行政事業(yè)單位存在的撥款，至于它們提供什么服務、服務質量如何，則不屬于財政的范圍；后者是80年代發(fā)展起來的新興預算理論，它認為公共預算是政府支付給行政事業(yè)單位的公共服務價格和報酬，預算撥款多少取決于其服務的質和量而不是“養(yǎng)人”多少。根據“費用論”編制的公共預算稱為部門預算或單位預算，它以部門或單位作為預算對象，按人頭費和事業(yè)費分開核算的原則進行編制。根據“報酬論”編制的公共預算稱為績效預算，是90年代初出現的預算模式。它按“部門十業(yè)績指標”公式來確定預算，分為三個環(huán)節(jié)：(1)績：即部門應達到的業(yè)績指標。(2)預算：達到這一指標應當花的錢，即成本，通常，這是包括工資和業(yè)務經費在內的全部預算。(3)效：通過對上述績效指標的考核，決定實際預算撥款額度。對于達不到指標要求的應當減少撥款?？冃ьA算是比較科學的預算，它解決了過去難以解決的對行政事業(yè)單位的服務質和量的評價問題，也有利于及時停止對“過時機構”的撥款，提出公共支出效率。其困難主要是指標的確定和成本計算標準。據有關文獻，世界上目前有近50個國家使用或者部分使用績效預算。
介于這兩種模式之間的還有一種稱為“投入預算”。美國70年代末提出的“零基預算”就屬此類。顧名思義，零基預算為支出基數為零的預算，就是說，它不再考慮部門，而是按政府所要做事的內容，即“事件”來編制預算。假如政府今年計劃做100件事，則先編制出各自預算。若某一部門有三件可做，就獲得了三件事相加的預算，若另一個部門一件事也沒有，則其基數就是零，只能關門解散。實踐中，零基預算有兩種基本模式：第一種是完全意義上的零基預算；第二種是“改良的零基預算”，即只對辦事經費部分實行零基預算。人頭費部分則按編制和人頭來確定。我國目前的零基預算，對工程項目來說是指前者，對于行政事業(yè)單位來說是指后者。然而，改良的零基預算很難說能夠提高支出效率。因為，只要公共預算中仍保留著“養(yǎng)人”部分，則無論采取何種預算，對于行政事業(yè)單位來說，就永遠有人員膨脹的可能。零基預算的缺點是編制過程過于復雜，工作量過大，編制時間過長；有時還會出現“打井列入預算，填井也列入預算”，而總效果為零的荒唐現象。
針對功能性預算的缺陷，在借鑒國外經驗的基礎上，考慮到實際情況，我國公共支出的預算改革目前應以完善部門預算為主，創(chuàng)造條件逐步推行零基預算，最終實現績效預算。2000預算年度的部門預算編制改革，所有中央一級預算單位都試編了部門預算，但只選擇了教育部、農業(yè)部、科技部、勞動和社會保障部四個部門上報全國人大審議。按照全國人大預算工作委員會的要求，2001預算年度要編制27個部門的部門預算，并上報全國人大審議。上報內容、上報形式也要改進，要在上報原有功能預算的同時，將27個部門做成一個匯編本的部門預算一并上報，并力爭在優(yōu)化報送質量上更進一步。2001年向全國人大報送的部門預算，力爭做到既能反映27個部門的預算全貌，又能反映出各部門不同的特點，既包括中央財政安排的預算撥款安排的項目，又包括部門用預算外資金、政府性基金和單位自有收入安排的項目，在規(guī)范和細化預算編制上做更大的努力。同時，要加緊進行定員定額和項目預算試點的工作，科學合理地確定各部門的定員和經費定額，改變傳統(tǒng)的“基數法”，為實行零基預算創(chuàng)造條件。我國現行政府預算收支科目的基本框架，是建國初期適應計劃經濟體制下財政預算管理要求建立的。幾十年來，隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟體制的逐步確立，這種分類已越來越不能適應財政管理與改革的需要。為適應建立社會主義市場經濟體制和加強預算的需要，需要改革現行政府預算科目，建立新的政府收支分類。新的政府收支分類體系應包括部門分類、功能分類、經濟分類三個部分。部門分類主要明確資金管理責任者，解決“誰”的問題；功能分類主要反映政府支出的功能，明確“干什么”；經濟分類主要反映收入和支出的經濟
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