公共事物的責(zé)任分擔(dān)與利益分享――公共事物管理體制改革與開放的思考

   一、公共事務(wù)的內(nèi)涵與特性

   公共事務(wù)就是伴隨社會發(fā)展過程發(fā)生的關(guān)系國家。集體、個人共同利益的社會性事務(wù)。公共事務(wù)包括公共物品的生產(chǎn)與供給和公共服務(wù)的設(shè)立與開展。從廣義上理解，國家事務(wù)和階級事務(wù)也可列入公共事務(wù)的范疇，或者說它們之間有相互包含的關(guān)系。但是，我們認(rèn)為，國家事務(wù)、階級事務(wù)的目標(biāo)指向與社會公共事務(wù)是不相同的，這兩類事務(wù)的運(yùn)作也有專門的規(guī)制，其承擔(dān)者也特定不二。因此，還是應(yīng)與公共事務(wù)嚴(yán)加區(qū)別，另當(dāng)別論。

   公共事務(wù)的最大特性，就是它的公共性。公共事務(wù)的發(fā)生源自公共需求的變動；公共事務(wù)的承擔(dān)是政府的責(zé)任，但它不排斥任何社會組織和社會成員的參與；公共事務(wù)的成果又可以讓參與者（投資人）和非參與者（非投資人）共同享受，普遍獲益。這種現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)學(xué)稱之為公共事務(wù)的非排他性和不可分割性。公共事務(wù)的“公共”特性，決定了公共事務(wù)是無利可圖的，公共物品和公共服務(wù)是無法通過市場交易提供的。所以，以追求利潤為目標(biāo)的企業(yè)“不愿管”公共事務(wù)，而勢單力薄的私人又“管不了”公共事務(wù)。那么，公共事務(wù)的責(zé)任就理所當(dāng)然地落在專門的公共管理機(jī)構(gòu)――政府身上。

   但是，公共需求的不斷變動，又決定了公共事務(wù)還具有另外兩個特性――多樣性和階段性。

   公共事務(wù)的多樣性，表現(xiàn)出社會生活的變化發(fā)展，公眾自主選擇公共物品和服務(wù)的權(quán)力的真正實(shí)現(xiàn)。公眾對公共物品和服務(wù)質(zhì)與量方面的需求偏好傾向不可能一模一樣。普遍的需求與特殊的需求。較低層次的需求與較高層次的需求，分布不均地存在于不同的社會群體中。恰恰是公共事務(wù)的多樣性，檢驗(yàn)了政府壟斷公共事務(wù)權(quán)力的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，同時(shí)，為以益公惠民、服務(wù)大眾為宗旨，以非營利為基本原則的民間社團(tuán)組織與政府分擔(dān)公共事務(wù)責(zé)任提供了實(shí)踐依據(jù)，并創(chuàng)造了極大的機(jī)會和生長空間。

   公共事務(wù)的階段性，表現(xiàn)出公共事務(wù)在社會發(fā)展的不同階段，會有不同的內(nèi)容、不同的形式和不同的標(biāo)準(zhǔn)；某些事物在某一階段會集聚增多，某些事務(wù)的范圍、對象會發(fā)生轉(zhuǎn)移變化。在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的社會階段，低層次的基本生存需要是公眾普遍的需求，那么，公共事務(wù)的大部分甚至全部都是圍繞著提供和保障公眾基本的吃飯穿衣展開。社會經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)了，公眾的生活品位發(fā)生分化，對生存質(zhì)量和福利水平的要求更高，更多元化，文化方面、個性發(fā)展與享受方面的公共事務(wù)增多了。例如，現(xiàn)階段，居住環(huán)境方面的公共事務(wù)增多了，人口流動、衛(wèi)生保健、尊老愛幼方面的公共事務(wù)增多了，消除貧富差距、創(chuàng)造平等機(jī)會方面的公共事務(wù)增多了。而且，一些原來純屬經(jīng)濟(jì)事務(wù)范疇的事務(wù)，也逐漸轉(zhuǎn)化擴(kuò)大為公共事務(wù)，例如，交通、電話通訊、信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等事務(wù)。顯然，此階段的公共事務(wù)與經(jīng)濟(jì)匾乏時(shí)代的公共事務(wù)不可同日而語。

   現(xiàn)代社會，是以和平與發(fā)展為主題的社會，各國政府已注意到治理好公共事務(wù)，對國內(nèi)穩(wěn)定，提高國際競爭力，促進(jìn)和平與發(fā)展的重要意義。許多發(fā)達(dá)國家，把改革公共事務(wù)管理作為政府的優(yōu)先目標(biāo)之一。國際權(quán)威評估機(jī)構(gòu)已把公共事務(wù)管理作為衡量一國政府施政目標(biāo)和治理水平的重要指數(shù)，把公眾在公共事務(wù)中的地位和參與程度，作為衡量一個社會民主文明進(jìn)步的尺度。

   二、公共事務(wù)管理的舊格局和現(xiàn)時(shí)狀態(tài)

   隨著我國社會發(fā)展，社會公共生活日新月異，公共事務(wù)日趨豐富膨脹，舊的公共管理模式受到?jīng)_擊和挑戰(zhàn)，政府擔(dān)負(fù)公共管理職能的各種弊端也逐漸暴露出來，諸如：公平與效率的矛盾；相對固定的行政程序不適應(yīng)日趨變動的公共事務(wù)的矛盾；政府機(jī)構(gòu)膨脹、管理成本無限增長、財(cái)政負(fù)擔(dān)加劇問題；官僚主義和形式主義問題；難以遏制腐敗問題等等。公共事務(wù)管理制度的改革與創(chuàng)新勢在必行。

   新中國50年來公共事務(wù)管理的基本狀況和格局，有四個突出的特點(diǎn)：

   1． 管理公共事務(wù)的中心地位。主體地位幾十年牢固不變。政府包攬一切公共事務(wù)，自上而下，一統(tǒng)到底，方方面面，無所不在。社會一切公共福利來自政府；

   2．各級政府行政部門重疊龐大，低效率高成本運(yùn)行；

   3．習(xí)慣運(yùn)用行政命令。宣傳教育、群眾運(yùn)動。義務(wù)勞動綜合治理的模式；

   4．政府之外，沒有任何自治的承擔(dān)公共事務(wù)職能的機(jī)構(gòu)。

   具體分析，公共事務(wù)管理舊格局之“特”與中國過去的國情之“特”也是相互吻合的。

   首先，指導(dǎo)思想上的‘極左”和理論上的教條主義，直接導(dǎo)致體制上的僵化和管理行政的偏執(zhí)。政府在施政過程中，把遵循“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨，逐漸演變成了包攬～切公共事務(wù)，全面壟斷公共權(quán)力。

   其次，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，社會公共事務(wù)與政治、經(jīng)濟(jì)高度集中統(tǒng)一千一體，不僅政企不分，社會公共事務(wù)的運(yùn)行也高度依附于政治權(quán)力的要求和政治目標(biāo)、原則及秩序的規(guī)定。政府的職能并沒有實(shí)現(xiàn)也不可能真正實(shí)現(xiàn)分化。體制決定了政府必然包攬一切公共事務(wù)。政府辦企業(yè)、政府辦社會，政府把天下的事務(wù)、天下的責(zé)任一身擔(dān)，成為唯一的公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，名副其實(shí)的“全能政府”。

   第三，從社會公共生活的主體――公眾的狀態(tài)看，民間缺乏公共契約的自律與他律的傳統(tǒng)習(xí)慣，而政府又沒有締造民主參與、廣泛合作的制度進(jìn)行有效的利益誘導(dǎo)，那么，公共事務(wù)除政府獨(dú)家辛勞經(jīng)營之外，原本可開采利用的更深厚更廣闊的民間資源都白白流失掉了。

   第四，長期以來，我國民眾的溫飽問題未解決，基本的物質(zhì)文化生活需求處于低層次，公共事務(wù)相對簡單，量少。

   客觀評價(jià)，必須肯定的是，人民政府幾十年來在為最廣大的人民群眾提供最基本的公共物品和公共服務(wù)方面，是全心全意不遺余力的。不管政府組 織有多大局限性，政策措施多么僵化死板，為全體公民提供基本的公共物品和公共服務(wù)還是政府的職責(zé)。不過，面對飛速發(fā)展的社會，面對公共事務(wù)的新生長、新形態(tài)，政府獨(dú)家承擔(dān)的職責(zé)也必須向政府外延伸，分解了。

   我國從1998年開始實(shí)施新一輪機(jī)構(gòu)改革，對政府機(jī)構(gòu)的整體功能和管理職能進(jìn)行重新疏理定位，這種職能定位，用朱¡基總理一句最簡潔的話說就是：政府要管市場，但不能辦市場。具體地說，政府職能主要是宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)三大塊。這反映出政府力圖實(shí)現(xiàn)其行政管理與加速構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)取向相適應(yīng)，與社會公共事務(wù)呈現(xiàn)的嶄新變化相適應(yīng)。這是一次不同于以往的帶有制度性根本轉(zhuǎn)變的改革。已經(jīng)進(jìn)行的改革，給企業(yè)乃至整個經(jīng)濟(jì)生活帶來的效益是巨大的。企業(yè)脫離了政府的行政管制，以真正獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體投入市場競爭，追逐和獲取最大的商業(yè)利潤，整個社會經(jīng)濟(jì)總量迅速增長，人民群眾物質(zhì)文化生活日益充實(shí)豐富，社會公共事務(wù)也日趨膨脹，并隨之出現(xiàn)許多新領(lǐng)域、新形態(tài)、新問題。但是公共事務(wù)的變化并沒有像經(jīng)濟(jì)事務(wù)、政治事務(wù)的變化那樣引起從政府到民間強(qiáng)烈的關(guān)注。在公共事務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)的許多問題，更顯示出政府目前的體制改革和職能轉(zhuǎn)變在公共事務(wù)管理方面還不到位，不配套，不銜接和不適應(yīng)。這就造成了目前我國公共事務(wù)管理總體上呈現(xiàn)“三態(tài)”：

   1． 矛盾態(tài)。一方面政府體制改革把公共服務(wù)作為一項(xiàng)重要職能加強(qiáng)和改進(jìn)；一方面社會公共事務(wù)伴隨市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展豐富擴(kuò)大，大量的公共事務(wù)是前所未有的（沒見過），政府受職能和人員編制、素質(zhì)制約，既不可能投入更多行政資源來管理（管不了），又缺乏管理的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)（管不好），若按舊的行政主體模式來管，往往出力不討好。

   2． 2．真空態(tài)。長期以來，我國國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)一直局限在第一部門（企業(yè)）與第二部門（政府）的二元化格局當(dāng)中，而對以非營利為目的，以參與公共事務(wù)、推進(jìn)社會公益為宗旨的第三部門（營利組織）構(gòu)建與發(fā)展嚴(yán)重忽視。社會公共事務(wù)責(zé)任分擔(dān)的法規(guī)、政策幾乎空白；民間合作承擔(dān)公共事務(wù)的意識淡漠，能力乏弱；有關(guān)第三部門（非營利組織）的理論研究和輿論宣傳更為少見。

   3． 3．流失態(tài)。由于制度的空缺和體制轉(zhuǎn)換的不到位、不配套、不銜接，導(dǎo)致社會公共事務(wù)的“利益蛋糕”無法做大，甚至導(dǎo)致利益流失。例如，市民利益社區(qū)化后，社區(qū)服務(wù)與管理制度的空缺；企業(yè)污染公共環(huán)境并對民眾健康造成損害，這種外部不經(jīng)濟(jì)問題縷縷發(fā)生無力糾正；城鎮(zhèn)現(xiàn)有公共文體設(shè)施和福利設(shè)施長時(shí)間閑置甚至荒廢，有些轉(zhuǎn)為商業(yè)性使用；企業(yè)、私人捐贈的公益金，本來有保值增值的能量和效應(yīng)，由于機(jī)構(gòu)和制度不完善，無監(jiān)管，賬目混亂，致使大量基金不僅難以保值增值，甚至在投資中被騙，被拆借、挪用、流失；許多適宜政府與非營利組織攜手開發(fā)共同承擔(dān)的公益事業(yè)，未能有效地開發(fā)等等。

   4． 公共事務(wù)管理的改革正隨政府體制的改革在推進(jìn)中，方向已明確，大勢趨好?，F(xiàn)在所要做的，就是加速新陳代謝，全方位實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)管理的制度創(chuàng)新。

   三、公共事務(wù)管理的新模式