公共事物的責任分擔與利益分享――公共事物管理體制改革與開放的思考

   一、公共事務的內涵與特性

   公共事務就是伴隨社會發(fā)展過程發(fā)生的關系國家。集體、個人共同利益的社會性事務。公共事務包括公共物品的生產與供給和公共服務的設立與開展。從廣義上理解，國家事務和階級事務也可列入公共事務的范疇，或者說它們之間有相互包含的關系。但是，我們認為，國家事務、階級事務的目標指向與社會公共事務是不相同的，這兩類事務的運作也有專門的規(guī)制，其承擔者也特定不二。因此，還是應與公共事務嚴加區(qū)別，另當別論。

   公共事務的最大特性，就是它的公共性。公共事務的發(fā)生源自公共需求的變動；公共事務的承擔是政府的責任，但它不排斥任何社會組織和社會成員的參與；公共事務的成果又可以讓參與者（投資人）和非參與者（非投資人）共同享受，普遍獲益。這種現象，經濟學稱之為公共事務的非排他性和不可分割性。公共事務的“公共”特性，決定了公共事務是無利可圖的，公共物品和公共服務是無法通過市場交易提供的。所以，以追求利潤為目標的企業(yè)“不愿管”公共事務，而勢單力薄的私人又“管不了”公共事務。那么，公共事務的責任就理所當然地落在專門的公共管理機構――政府身上。

   但是，公共需求的不斷變動，又決定了公共事務還具有另外兩個特性――多樣性和階段性。

   公共事務的多樣性，表現出社會生活的變化發(fā)展，公眾自主選擇公共物品和服務的權力的真正實現。公眾對公共物品和服務質與量方面的需求偏好傾向不可能一模一樣。普遍的需求與特殊的需求。較低層次的需求與較高層次的需求，分布不均地存在于不同的社會群體中。恰恰是公共事務的多樣性，檢驗了政府壟斷公共事務權力的優(yōu)點和缺點，同時，為以益公惠民、服務大眾為宗旨，以非營利為基本原則的民間社團組織與政府分擔公共事務責任提供了實踐依據，并創(chuàng)造了極大的機會和生長空間。

   公共事務的階段性，表現出公共事務在社會發(fā)展的不同階段，會有不同的內容、不同的形式和不同的標準；某些事物在某一階段會集聚增多，某些事務的范圍、對象會發(fā)生轉移變化。在經濟不發(fā)達的社會階段，低層次的基本生存需要是公眾普遍的需求，那么，公共事務的大部分甚至全部都是圍繞著提供和保障公眾基本的吃飯穿衣展開。社會經濟發(fā)達了，公眾的生活品位發(fā)生分化，對生存質量和福利水平的要求更高，更多元化，文化方面、個性發(fā)展與享受方面的公共事務增多了。例如，現階段，居住環(huán)境方面的公共事務增多了，人口流動、衛(wèi)生保健、尊老愛幼方面的公共事務增多了，消除貧富差距、創(chuàng)造平等機會方面的公共事務增多了。而且，一些原來純屬經濟事務范疇的事務，也逐漸轉化擴大為公共事務，例如，交通、電話通訊、信息網絡建設等事務。顯然，此階段的公共事務與經濟匾乏時代的公共事務不可同日而語。

   現代社會，是以和平與發(fā)展為主題的社會，各國政府已注意到治理好公共事務，對國內穩(wěn)定，提高國際競爭力，促進和平與發(fā)展的重要意義。許多發(fā)達國家，把改革公共事務管理作為政府的優(yōu)先目標之一。國際權威評估機構已把公共事務管理作為衡量一國政府施政目標和治理水平的重要指數，把公眾在公共事務中的地位和參與程度，作為衡量一個社會民主文明進步的尺度。

   二、公共事務管理的舊格局和現時狀態(tài)

   隨著我國社會發(fā)展，社會公共生活日新月異，公共事務日趨豐富膨脹，舊的公共管理模式受到沖擊和挑戰(zhàn)，政府擔負公共管理職能的各種弊端也逐漸暴露出來，諸如：公平與效率的矛盾；相對固定的行政程序不適應日趨變動的公共事務的矛盾；政府機構膨脹、管理成本無限增長、財政負擔加劇問題；官僚主義和形式主義問題；難以遏制腐敗問題等等。公共事務管理制度的改革與創(chuàng)新勢在必行。

   新中國50年來公共事務管理的基本狀況和格局，有四個突出的特點：

   1． 管理公共事務的中心地位。主體地位幾十年牢固不變。政府包攬一切公共事務，自上而下，一統(tǒng)到底，方方面面，無所不在。社會一切公共福利來自政府；

   2．各級政府行政部門重疊龐大，低效率高成本運行；

   3．習慣運用行政命令。宣傳教育、群眾運動。義務勞動綜合治理的模式；

   4．政府之外，沒有任何自治的承擔公共事務職能的機構。

   具體分析，公共事務管理舊格局之“特”與中國過去的國情之“特”也是相互吻合的。

   首先，指導思想上的‘極左”和理論上的教條主義，直接導致體制上的僵化和管理行政的偏執(zhí)。政府在施政過程中，把遵循“全心全意為人民服務”的宗旨，逐漸演變成了包攬～切公共事務，全面壟斷公共權力。

   其次，在計劃經濟體制下，社會公共事務與政治、經濟高度集中統(tǒng)一千一體，不僅政企不分，社會公共事務的運行也高度依附于政治權力的要求和政治目標、原則及秩序的規(guī)定。政府的職能并沒有實現也不可能真正實現分化。體制決定了政府必然包攬一切公共事務。政府辦企業(yè)、政府辦社會，政府把天下的事務、天下的責任一身擔，成為唯一的公共事務管理機構，名副其實的“全能政府”。

   第三，從社會公共生活的主體――公眾的狀態(tài)看，民間缺乏公共契約的自律與他律的傳統(tǒng)習慣，而政府又沒有締造民主參與、廣泛合作的制度進行有效的利益誘導，那么，公共事務除政府獨家辛勞經營之外，原本可開采利用的更深厚更廣闊的民間資源都白白流失掉了。

   第四，長期以來，我國民眾的溫飽問題未解決，基本的物質文化生活需求處于低層次，公共事務相對簡單，量少。

   客觀評價，必須肯定的是，人民政府幾十年來在為最廣大的人民群眾提供最基本的公共物品和公共服務方面，是全心全意不遺余力的。不管政府組 織有多大局限性，政策措施多么僵化死板，為全體公民提供基本的公共物品和公共服務還是政府的職責。不過，面對飛速發(fā)展的社會，面對公共事務的新生長、新形態(tài)，政府獨家承擔的職責也必須向政府外延伸，分解了。

   我國從1998年開始實施新一輪機構改革，對政府機構的整體功能和管理職能進行重新疏理定位，這種職能定位，用朱¡基總理一句最簡潔的話說就是：政府要管市場，但不能辦市場。具體地說，政府職能主要是宏觀調控、社會管理和公共服務三大塊。這反映出政府力圖實現其行政管理與加速構建社會主義市場經濟體制的目標取向相適應，與社會公共事務呈現的嶄新變化相適應。這是一次不同于以往的帶有制度性根本轉變的改革。已經進行的改革，給企業(yè)乃至整個經濟生活帶來的效益是巨大的。企業(yè)脫離了政府的行政管制，以真正獨立的經濟主體投入市場競爭，追逐和獲取最大的商業(yè)利潤，整個社會經濟總量迅速增長，人民群眾物質文化生活日益充實豐富，社會公共事務也日趨膨脹，并隨之出現許多新領域、新形態(tài)、新問題。但是公共事務的變化并沒有像經濟事務、政治事務的變化那樣引起從政府到民間強烈的關注。在公共事務領域出現的許多問題，更顯示出政府目前的體制改革和職能轉變在公共事務管理方面還不到位，不配套，不銜接和不適應。這就造成了目前我國公共事務管理總體上呈現“三態(tài)”：

   1． 矛盾態(tài)。一方面政府體制改革把公共服務作為一項重要職能加強和改進；一方面社會公共事務伴隨市場經濟發(fā)展豐富擴大，大量的公共事務是前所未有的（沒見過），政府受職能和人員編制、素質制約，既不可能投入更多行政資源來管理（管不了），又缺乏管理的經驗和技術（管不好），若按舊的行政主體模式來管，往往出力不討好。

   2． 2．真空態(tài)。長期以來，我國國民經濟結構一直局限在第一部門（企業(yè)）與第二部門（政府）的二元化格局當中，而對以非營利為目的，以參與公共事務、推進社會公益為宗旨的第三部門（營利組織）構建與發(fā)展嚴重忽視。社會公共事務責任分擔的法規(guī)、政策幾乎空白；民間合作承擔公共事務的意識淡漠，能力乏弱；有關第三部門（非營利組織）的理論研究和輿論宣傳更為少見。

   3． 3．流失態(tài)。由于制度的空缺和體制轉換的不到位、不配套、不銜接，導致社會公共事務的“利益蛋糕”無法做大，甚至導致利益流失。例如，市民利益社區(qū)化后，社區(qū)服務與管理制度的空缺；企業(yè)污染公共環(huán)境并對民眾健康造成損害，這種外部不經濟問題縷縷發(fā)生無力糾正；城鎮(zhèn)現有公共文體設施和福利設施長時間閑置甚至荒廢，有些轉為商業(yè)性使用；企業(yè)、私人捐贈的公益金，本來有保值增值的能量和效應，由于機構和制度不完善，無監(jiān)管，賬目混亂，致使大量基金不僅難以保值增值，甚至在投資中被騙，被拆借、挪用、流失；許多適宜政府與非營利組織攜手開發(fā)共同承擔的公益事業(yè)，未能有效地開發(fā)等等。

   4． 公共事務管理的改革正隨政府體制的改革在推進中，方向已明確，大勢趨好?，F在所要做的，就是加速新陳代謝，全方位實現公共事務管理的制度創(chuàng)新。

   三、公共事務管理的新模式