信息技術對公共行政的影響論綱

關鍵詞：信息技術 公共行政

在信息時代，信息技術是最基本和最為普遍的技術手段，在人類社會生活的每一個領域、每一個方面都必然會普遍應用著信息技術，公共行政的領域也不例外。當前，我們正處在公共行政信息技術化的起點，預測信息技術在公共行政中帶來變革的合理形態(tài)，對于我們在公共行政領域中自覺接納和應用信息技術是非常有意義的。 一、信息技術對行政人員的影響
行政人員由于身處現(xiàn)代信息社會，不可避免地要受到信息技術發(fā)展的影響。具體表現(xiàn)為：

¡體能的延伸與增強。借助于信息技術，如電信、機器辦文辦事、遠程會議，打破了時空限制，行政人員可以看到、聽到、觸覺到以前無法感知的事物，可以完成以前體能無法完成的工作。

¡開闊視野，提高判斷、分析和解決問題的能力。信息技術的開發(fā)可使行政人員及時獲得大量信息，有助于他們邏輯地、辯證地和系統(tǒng)地思考問題?；ヂ?lián)網(wǎng)提供了獲取信息的極大便利，使得行政人員“秀才不出門，而知天下事”、“運籌帷幄之中，決勝千里之外”成為可能。 ¡時間和精力的節(jié)約。信息技術節(jié)約了原來靠人腦和文件處理信息所消耗的大量時間和精力?？缭綍r空，降低了信息傳輸?shù)臅r間成本、人力成本。

¡觀念的更新。行政人員要適應信息時代的要求，就必須更新傳統(tǒng)觀念，樹立效率觀念、創(chuàng)新觀念、服務觀念、競爭觀念、民主觀念、法治觀念等現(xiàn)代化觀念。

¡激勵行政人員的全面發(fā)展。信息技術的應用既對行政人員的知識和技能提出了更高的要求，又節(jié)約了行政人員的精力與時間。前者成為行政人員不斷學習與培訓的直接動力，后者則提供了可能與機會。信息技術帶來的教育方式的更新（如網(wǎng)絡學校）更為行政人員學習現(xiàn)代化的管理知識，掌握與運用現(xiàn)代化的行政管理技術和工具提供了極大的便利。 二、信息技術對行政決策的影響
行政決策是行政決策者為達到某一特定目標，對若干備選方案進行選擇，以確定行動方案的過程。信息技術發(fā)展對行政決策的影響是圍繞著提高行政決策的有效性和行政決策的效率展開的。

¡對行政決策目標的影響。信息技術發(fā)展改變了人類生活的環(huán)境，為此對公共行政提出了新的要求。對于公共產(chǎn)品的提供者－－政府而言，一切應以公共產(chǎn)品的消費者的滿意為決策的根本目標，決策過程的行政參與民主公開就成為一種必然選擇。隨著各地政務公開活動的開展，群眾對政府的滿意度也相應提高。 ¡削弱以至取消決策者與執(zhí)行者之間的嚴格分界。在馬克斯¡韋伯所設計的科層制中，組織內(nèi)部層層授權，下級對上級嚴格負責，“只有處在金字塔頂端的人才能掌握足夠的信息而作出熟悉情況的決定。”[i]而信息技術的發(fā)展使每個人都能及時獲得所需要的信息，在工作現(xiàn)場就可以作出必要的決策，無須事事先向上司匯報，再執(zhí)行上司的決策，真正做到“將在外，君命有所不受”。正如約翰¡奈斯比特在其《大趨勢》一書中所描述的：“由于新科技發(fā)展給社會生活帶來的多樣性和時效性，中央政府的集中決策愈來愈缺乏效率，誰是總統(tǒng)再也無關緊要，因為實際的政治力量，即把事情處理好的能力，已從國會和總統(tǒng)的手中轉(zhuǎn)移到州、市、鎮(zhèn)和鄰里手里?！盵ii]

¡改善行政決策者的有限理性。管理決策的基石是由西蒙提出的“有限理性”學說，而信息的不完備是影響人們進行理性判斷和決策的直接原因之一。信息技術的發(fā)展可逐步實現(xiàn)在適當?shù)臅r候、把適當?shù)男畔⑻峁┙o適當?shù)墓芾碚撸@樣就改善了決策者的有限理性。網(wǎng)絡化電子政府的實現(xiàn)，使得公共行政決策者可以在廣泛了解決策所需信息的前提下進行決策，避免了靠經(jīng)驗決策和決策信息不完備導致的決策的盲目性現(xiàn)象，從而提高了行政決策的科學性和合理性。

¡支持與強化行政決策過程。行政決策可分為程序化決策和非程序化決策兩類。以計算機為基礎的信息技術完成程序化工作的效率與功能是不言而喻的。在計算機尚處于實驗室階段時，美國10年一次的人口普查只能用制表機來處理普查數(shù)據(jù)，以至于在人口普查結束4年后，數(shù)據(jù)尚未處理完畢。第一臺專門設計用于商業(yè)目的的計算機UNIVAC[iii]，就因總共服役7萬多個小時并成功處理了美國人口普查局的人口普查數(shù)據(jù)而被載入電腦史冊。這是計算機處理程序化決策的成功范例。而對于非程序化決策，信息技術也可以提供強有力的信息支持。1952年下半年，美國朝野都忙于為次年大選作準備。候選人分別是在二戰(zhàn)中立下赫赫戰(zhàn)功的62歲的艾森豪威爾將軍和演說家阿德萊¡史蒂文森，由于前者早已解甲歸田，新聞界輿論對后者獲勝的把握幾乎一邊倒。出于好奇，新聞界請出UNIVAC來做個預測。數(shù)據(jù)分析結果出乎人們的意料，電腦認為獲勝者是艾森豪威爾將軍，而且票數(shù)與史蒂文森相差懸殊。人們對此不以為然，因為UNIVAC依據(jù)的不過是5％的選票，根本不足為據(jù)。然而，大選結果卻是艾森豪威爾將軍大獲全勝，且選票超過對手五、六倍。[iv]UNIVAC又一次證明了信息技術在非程序化決策中的強大作用。

三、信息技術對行政方法的影響
信息技術與行政方法密不可分。所有行政方法都要有相應的信息支持，而有些行政方法就是專門為保證信息流通而創(chuàng)立的。信息技術發(fā)展引起行政方法的創(chuàng)新主要通過以下途徑：

¡改善現(xiàn)有行政方法的信息基礎和信息通訊手段。例如目前行之有效的網(wǎng)絡規(guī)劃技術，就運用了先進的信息技術予以支持，從而大大提高了行政管理效能。網(wǎng)絡規(guī)劃技術源于十九世紀末美國學者甘特發(fā)明的甘特圖，后發(fā)展為橫條圖形計算法，這是一種較為簡單的安排工序和時間的圖表。后來隨著科學技術的發(fā)展而不斷改進成為網(wǎng)絡規(guī)劃技術。著名的美國阿波羅登月計劃就因為使用了網(wǎng)絡規(guī)劃技術而使原定14年的計劃提前5年實現(xiàn)。網(wǎng)絡規(guī)劃技術具有較高的科技含量，其工作程序的模型化建立就得益于計算機等信息技術的運用。

¡創(chuàng)立全新的行政方法和行政措施。信息技術的發(fā)展使決策支持系統(tǒng)（DSS）、電子會議系統(tǒng)（EMS）、遠距離控制、分布式工作的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、動態(tài)網(wǎng)絡計劃成為可能。目前，我國政府上網(wǎng)工程就采用了一整套全新的管理方法，如人民銀行網(wǎng)上支付、海關總署報關單和外匯聯(lián)網(wǎng)的外匯核銷系統(tǒng)、工商局紅盾信息網(wǎng)提供企業(yè)數(shù)據(jù)庫、國稅總局增值稅發(fā)票稽核系統(tǒng)和電子報稅等。這些管理方法提高了行政效率，降低了行政成本。 四、信息技術對行政組織的影響
傳統(tǒng)的行政組織形式是科層組織結構。它的創(chuàng)立與發(fā)展不僅與素質(zhì)較低的人員和平穩(wěn)的管理環(huán)境相對應，而且也是受信息技術不發(fā)達制約的無奈選擇。科層組織結構的最大優(yōu)點是效率很高，其弊端在于對外界環(huán)境變化的適應能力較差，而且壓抑組織成員自身的全面發(fā)展。社會經(jīng)濟環(huán)境的不斷變化，使得科層組織的革新不可避免，而信息技術的發(fā)展為之提供了強有力的支持。

¡中間管理層的縮減以至取消。中間管理層是信息通訊技術落后的產(chǎn)物，它的存在既減緩了信息傳遞的速度，又易造成信息的嚴重失真。這種失真的原因有多種，其中一個原因就是中間層次為了爭功諉過而導演的“官出數(shù)字，數(shù)字出官”現(xiàn)象，這也是信息傳遞不暢的結果?，F(xiàn)代信息技術將通過加強操作執(zhí)行層與高層決策的直接溝通，逐步縮減以致最終取消中間管理層。 ¡管理幅度增寬。信息技術使管理者和其下屬可以隨時了解對方的狀態(tài)和意圖，而且僅占用很少的精力和時間。所以一個管理者能夠指導更多的下屬人員，增寬管理幅度。這一趨勢對于行政機構改革有一定的啟發(fā)。

¡行政組織績效的改進。信息技術的發(fā)展極大地提高了工作效率，使得一個行政組織要完成與過去同樣的工作量所需行政人員大為減少，從而行政組織更加精干高效。行政組織中信息技術的采用有利于提高行政組織產(chǎn)出績效和促進行政組織成員的自身發(fā)展。信息技術可保證行政組織成員間的全方位溝通和組織與組織之間的信息交流。 五、信息技術對行政公文的影響
行政公文，是指機關、部門、團體在處理公務活動過程中，按特定體式形成與使用的、具有法定效用的文件。[v]信息技術日益滲透到辦公或其他業(yè)務環(huán)境，如行政部門的辦公自動化系統(tǒng)和電子商務等，便產(chǎn)生了電子文件，這是一種特殊性質(zhì)和特殊形式的行政公文。它具有許多與傳統(tǒng)行政公文不同的特點：（1）信息的非人工識讀性；（2）系統(tǒng)依賴性：電子文件的使用依賴于一定的硬件設備、操作系統(tǒng)和應用軟件；（3）載體的無信息性：從遠古的甲骨、縑帛、竹簡到紙張，載體的意義遠大于“承載物”這一項，它和載于其上的外部特征，如字跡、書寫材料、簽字、印章等共同構成文件原始身份的“證明人”，但對于電子文件，載體本身及其上的外部信息消失得無影無蹤；（4）信息的靈活處理性：制作電子文件時，我們可以任意地增、刪、改。單純從電子文件本身來看，修改的痕跡蕩然無存。

電子文件的上述特點對行政公文產(chǎn)生了深遠的影響，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

¡文件記錄的原始性、憑證性受到?jīng)_擊。嚴格意義上的法律證據(jù)必須是原始文件，其形式與內(nèi)容同等重要。如審理經(jīng)濟糾紛所依據(jù)的主要是合同原件。傳統(tǒng)的文件，內(nèi)容一旦依附于某一載體之后，一份“原件”就產(chǎn)生了。即使被更改，也會在原件上留下痕跡。電子文件由于其復制的簡便和文字編輯軟件功能中引以自豪的整齊而美觀的標準字體和字號，誰又能確認電子文件的原始性呢？傳統(tǒng)文件利用封泥、騎縫、按指紋、畫押、簽字、蓋章等方式來確認身份，而在電子文件那里，這些方式則無能為力。出于維護某種既定的社會秩序或維護某種經(jīng)濟利益的目的，人們對電子文件提出了身份認證的要求?，F(xiàn)在諸如數(shù)字簽名、存取控制、信息追蹤加密和防火墻技術為這一要求的實現(xiàn)提供了部分可能。但是，“道高一尺，魔高一丈”，美