公共管理學科發(fā)展的背景和特征

   一、公共政策學的緣起

   政策科學又稱政策分析、公共政策（學）和政策研究，是二戰(zhàn)后在西方（主要是美國）的思想庫和大學興起的一個全新的跨學科、應用性的研究領域。它的出現(xiàn)被視為“當代公共行政學的最重要的發(fā)展”、當代政治學的“一次最重大的突破”以及當代西方社會科學領域的一次革命性變化。政策科學的迅速成長以及它對各國政府政策制定和社會經(jīng)濟發(fā)展所產(chǎn)生的巨大影響，使它成為各國政界和學界共同關注的學科?，F(xiàn)在政策科學已構成當代公共管理學乃至整個社會科學中的一個極為重要而富有活力的部分。

   一般認為，“政策科學”概念是美國政治科學家拉斯韋爾首先提出的。早在1943年的一個備忘錄中，他就提到了“政策科學”的概念，而這一概念在出版物中的首次出現(xiàn)則是他與卡普蘭在1950年合著的《權力和社會：政治研究的框架》一書。1951年，拉斯韋爾在與拉納合編的《政策科學：范圍和方法的新近發(fā)展》一書特別是拉斯韋爾本人所寫的“政策方向”一文中，首次對社會科學中的政策研究方向，即政策科學的對象、性質(zhì)和發(fā)展方向作出規(guī)定，奠定了政策科學發(fā)展的基礎，成了政策科學誕生的標志，拉斯韋爾因此成為“現(xiàn)代政策科學的奠基人”；政策科學作為一個獨立學科的形成，則是60年代末、70年代初的事，它以德洛爾的政策科學“三部曲”――《公共政策制定檢討》（1968）、《政策科學構想》（1971）和《政策科學進展》（1971）的出版為代表，這些著作構成政策科學發(fā)展的第二里程碑。“政策分析”一詞則是美國經(jīng)濟學家和政治學家林德布洛姆首先提出的。他在1958年發(fā)表了“政策分析”一文，用“政策分析”表示一種將定性與定量相結(jié)合的漸進比較分析類型。在西方文獻中，“政策科學”與“政策分析”兩個概念的關系頗為復雜，有的學者將兩者當作同義詞使用；有的學者將它們加以區(qū)別，用“政治科學”作為一個總的學科領域名稱，強調(diào)它的跨學科、綜合性特征，而將“政策分析”看作政策科學的一個分支，強調(diào)政策分析作為社會科學領域中的一個應用性學科的特征。

   二、公共管理學的發(fā)展背景、特征及對政策學的影響

   盡管拉斯韋爾和德洛爾等人所提倡的政策科學是一種全新的跨學科、綜合性的學問，是一種“統(tǒng)一的社會科學”（元社會科學），但是政策科學既然主要以公共政策作為研究對象，那么它主要是關于公共部門管理尤其是政府管理的學問。70年代以來，政策科學與經(jīng)濟學、工商管理學、政治學以及公共行政學等學科日益相互融合，最終導致公共部門管理領域新范式或新途徑的出現(xiàn)，即“新公共管理”的興起。因此，要認識和把握政策科學，就不能離開公共部門管理學科（公共管理學）發(fā)展的背景與趨勢。

   政府及公共部門管理研究領域成為相對獨立的學科分支是從19世紀末20世紀初開始的。在百余年的發(fā)展、演變過程中，該學科領域經(jīng)歷了三次范式轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的公共行政學到新公共行政學和政策科學，再到新公共管理學三次重大突破。政策科學可以說是政府管理研究領域發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。

   1.傳統(tǒng)的公共行政學

   形成于本世紀20、30年代，其理論基礎是馬克斯¡韋伯的官僚體制理論和威爾遜、古德諾等人的政治－行政二分法理論。傳統(tǒng)的公共行政學有六大信條：（1 ）非政治化的文官制度以及將政治與行政分開的假定；（2）強調(diào)層級制和規(guī)章制度（即采用官僚體制模式）；（3）公務員的終身受雇和政府組織的穩(wěn)定性；（4 ）以文官制度作為人事管理的基本制度；（5）對文官的控制（外部規(guī)制）；（6）要求結(jié)果的公平。

   早期公共行政學采取了一種形式主義或靜態(tài)的研究方法，只注重對官僚體制（正式政府組織機構）的分析，忽視了對行政行為及行政管理過程的研究；它將政治與行政（即政策的制定與政策的執(zhí)行）絕然分開，忽視了政策制定以及政治因素的地位與作用；它將豐富多彩的行政管理現(xiàn)象及過程僅僅抽象為若干原理或原則；效率的標準則被不恰當?shù)剡^分推崇（價值因素以及公平與效率的關系問題被忽視）。傳統(tǒng)的公共行政學范式由于公共管理學科本身的發(fā)展與時代的變遷必然引起批評，并促使其轉(zhuǎn)變。

   2.新公共行政學和政策科學

   在60年代末、70年代初的興起，標志著公共行政學范式主導地位的終結(jié)以及政府管理研究新范式的出現(xiàn)。但是沒有最終取代傳統(tǒng)的公共行政學而成為公共管理研究的主導范式。新公共行政學學派的代表作是《走向一種新公共行政學：明諾布魯克觀點》（1971），它以公平為核心，因而拒絕了傳統(tǒng)公共行政學的一系列基本觀點，尤其是政治－行政二分法和官僚體制理論；它強調(diào)政治與行政的連續(xù)性以及行政管理與價值的關聯(lián)，并尋求具有靈活性的行政組織結(jié)構。因此，分權、權力下放、項目管理、組織發(fā)展、責任擴大、沖突和顧客至上成為新公共管理分析組織問題的一些基本概念。新公共行政學強調(diào)以“公平”為核心，實際上是一種民主的行政理論，與美國政治學的先驅(qū)漢米爾頓¡麥迪遜等人在《聯(lián)邦黨人》以及托克維爾在《論美國民主》中所表達的民主行政理論具有明顯的師承關系。

   與此同時，西方公共管理研究領域出現(xiàn)了另一個影響更深刻、更廣泛的趨勢，這就是政策科學或政策分析途徑的興起。針對傳統(tǒng)公共行政學過分強調(diào)的組織結(jié)構（官僚體制）的研究，將政治（政策制定）與行政（政策執(zhí)行）分離等弊端，政策科學的倡導者主張一門以政策制定系統(tǒng)和政策過程作為研究對象，并以端正社會發(fā)展方向，改善公共決策系統(tǒng)和提高政策質(zhì)量為目標的新學科，從而形成了政策科學研究的新范式。

   拉斯韋爾、德洛爾等人所提倡的政策科學范式因自身的局限性而在70年代以后的發(fā)展中遇到了一些難題：一是將政策科學當作一種統(tǒng)一的社會科學（即它既整合多種學科的知識和方法，又超越了它們之上），這造成了在科學共同體中建立共識的困難，包括在劃定研究范圍邊界、建立學科理論體系和形成特有的研究方法等方面的困難；二是政策科學為自己確立的目標過于宏偉，難以在短時間內(nèi)突破，而且它抽象地大談改善全人類公共決策系統(tǒng)，端正人類社會的發(fā)展方向，回避各國的政治制度和意識形態(tài)的差別和對立，因此被斥為“披著科學外衣的意識形態(tài)”；三是拉斯韋爾和德洛爾所確立的政策科學范式過分注重政策制定的研究，而忽視了對政策過程的其他環(huán)節(jié)特別是政策執(zhí)行和評估的研究。（德洛爾在《公共政策制定檢討》中將政策過程劃分為元政策制定、政策制定和后政策制定）。 這些困難一直困擾著政策科學后來的發(fā)展。 在80年代中期，問題仍未得到解決。1986年，德洛爾在其新著《逆境中的政策制定》中檢查了政策科學的近二、三十年的發(fā)展，提出政策科學需要在14個方面加以突破，包括提供關于政策制定和政策科學的哲學和智力的理解；增加歷史和比較的觀點，真實地處理政策實際；尋求宏觀理論；政策范式批判；探討宏觀政策創(chuàng)新；研究元政策制定和統(tǒng)治設計；考慮政策制定途徑的改善；探索政策制定的輸入方法；加大學科基礎；開發(fā)各方面的方法論、方法和技術等。

   3.70年代后政策科學的發(fā)展及其特征

   政策科學朝著新的方向發(fā)展，取得了新的突破。首先，政策分析范式（將政策科學領域理解為一門應用性的社會科學學科）迅速成長壯大。其實，在50年代到60年代中期，政策研究領域成長的最大推動力并非來自于社會科學家，而是來自于運籌學家、系統(tǒng)分析家和應用數(shù)學家。運籌學、管理科學和系統(tǒng)分析的定量方法及技術的發(fā)展實際上構成政策科學以及政策分析方法論的基礎。70年代以后政策分析途徑的成長引人注目，它的倡導者林德布洛姆、鄧恩、奎德等人不再將一般的選擇理論、人類社會的基本方向問題或一般的政策系統(tǒng)及過程作為自己的主要研究對象，而主要關注現(xiàn)實具體的政策問題，因而政策分析方法及技術在其中占有核心地位。與政策科學相比，政策分析的應用性程度更高，它以提供政策建議或備選方案為核心，有具體的當事人或委托者；其研究對象比較明確，研究范圍的邊界清晰，在學科共同體中較容易形成有關方法論和學科理論體系方向的共識，再加上各種分析方法和技術的成熟，使得政策分析比起政策科學來更容易取得突破，較快地建立起相對成熟的學科體系；再加上思想庫的成功的政策分析實踐的鼓舞，使得政策分析范式獲得了眾多的支持者。

   其次，70、80年代，政策科學加強了對政策過程的其他環(huán)節(jié)尤其是政策執(zhí)行及評估的研究。這種由政策制定向政策執(zhí)行的研究重心轉(zhuǎn)移，構成80年代末90年代初“新公共管理”范式出現(xiàn)的一個契機（公共管理在某種意義上可以說是政策執(zhí)行的管理）。哈佛大學肯尼迪政治學院首先發(fā)表了一篇《公共政策執(zhí)行問題的報告》，指出政策執(zhí)行的政治與行政的方面往往為人們所忽視；有些學者如哈格羅夫指出，在政策形成和政策成功之間存在著一個忽略或錯失了的環(huán)節(jié)－政策執(zhí)行，必須加以補充，才能使政策生效；加州大學的普雷斯曼和韋達夫斯基等則對奧克蘭實驗案例進行詳細的跟蹤研究，寫成經(jīng)典性的《執(zhí)行》一書。該書令人信服地指出，再好的政策方案，如果沒有正確、有效的執(zhí)行，仍將導致失敗。這一時期出現(xiàn)了種種的政策執(zhí)行理論，如行動理論、組織理論、因果理論、交易理論、管理理論、系統(tǒng)理論、演化理論等。80年代中期以后，政策科學與公共行政學日益相互融合，并最終導致