近年發(fā)展小城鎮(zhèn)的經(jīng)驗及相關(guān)思考

湖北自考網(wǎng) 來源：時間：2005-11-09 00:00:00

近年發(fā)展小城鎮(zhèn)的經(jīng)驗及相關(guān)思考

2001-06-05

對“小城鎮(zhèn)”有不同的界定，通常是指“建制鎮(zhèn)”，也有時將集鎮(zhèn)包括在內(nèi)或泛指所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)。1978年底我國有建制鎮(zhèn)2173個，1999年底增加到19756個，平均3萬多農(nóng)村人口擁有一個建制鎮(zhèn)。居住在鎮(zhèn)區(qū)的人口1998年底為1.7億人，其中非農(nóng)業(yè)人口1.25億人。在建制鎮(zhèn)以外，全國還有近3萬個集鎮(zhèn)，居住人口5000多萬人。

近20年來，建制鎮(zhèn)數(shù)量的年均增長速度是改革開放以前的2.5倍；鎮(zhèn)平均人口規(guī)模增長了2.2倍；近10年吸納農(nóng)業(yè)富余勞動力約1億人。但是，發(fā)展中也存在問題，主要是規(guī)模仍然偏小、規(guī)劃起步晚、基礎(chǔ)設(shè)施落后、管理力度不夠、經(jīng)濟(jì)動力不足、政策不配套等，被稱為“低”、“小”、“散”、“弱”、“慢”。針對突出矛盾，一些省、市的小城鎮(zhèn)綜合改革試點著重對縣域布點和村鎮(zhèn)建設(shè)重新規(guī)劃、調(diào)整。

1.撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊，提高集聚程度。這項工作在省、地、縣、鄉(xiāng)4級行政區(qū)規(guī)模上都有試驗。

調(diào)整區(qū)劃、撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為建設(shè)小城鎮(zhèn)的成功經(jīng)驗，正在加以推廣。目前全國有18個省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)行或準(zhǔn)備進(jìn)行較大范圍的撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。

民政部正在修訂1984年頒布實施的設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等指標(biāo)要求將大幅度提高。從全國看，提高集聚程度確有必要。第一次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，1996年全國16216個建制鎮(zhèn)平均每鎮(zhèn)人口4518人。鎮(zhèn)區(qū)人口4000人以下的占65％。鎮(zhèn)區(qū)人口1萬人以上鎮(zhèn)的雖然僅占小城鎮(zhèn)總數(shù)的8.4％，但占鎮(zhèn)區(qū)人口總數(shù)的36％，占非農(nóng)人口總數(shù)的40％。建設(shè)部的數(shù)據(jù)顯示，1998年全國縣城以下建制鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)和村莊的平均人口規(guī)模分別為6418人、2023人、229人。平均用地規(guī)模分別是95.8公頃、32.2公頃、3.9公頃。村鎮(zhèn)規(guī)模與人均用地存在一定反比關(guān)系。

相關(guān)的思考：一是設(shè)鎮(zhèn)和鎮(zhèn)升格為市有全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和審批程序，但是在撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)方面還缺少統(tǒng)一的法規(guī)依據(jù)。撤并決策多出自一屆市縣級政府，有可能出現(xiàn)不同程度的短期行為或盲目性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并適合由哪一級統(tǒng)籌值得考慮。

二是撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊作為一種行政推動方式，會產(chǎn)生可觀的經(jīng)濟(jì)社會成本，如果在條件不具備時“揠苗助長”，反而會抑制經(jīng)濟(jì)活力。小城鎮(zhèn)建設(shè)中應(yīng)當(dāng)尊重市場主體的選擇，主要靠利益機(jī)制吸引生產(chǎn)要素流向城鎮(zhèn)。

三是現(xiàn)存鄉(xiāng)鎮(zhèn)有著長期歷史沿革，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)過程中涉及地界、資產(chǎn)、負(fù)債、人事、機(jī)構(gòu)等復(fù)雜事項，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民和村民切身利益受到多種影響，需要重視撤并工作和社會穩(wěn)定的關(guān)系。尤其是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級集體組織負(fù)債較普遍，如果因撤并變成無頭帳，可能造成嚴(yán)重后果。

2.抓緊制訂城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，彌補(bǔ)薄弱環(huán)節(jié)。各級地方政府普遍強(qiáng)調(diào)，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃是發(fā)展小城鎮(zhèn)的龍頭；在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張較快的城鎮(zhèn)，規(guī)劃又是薄弱環(huán)節(jié)，更有必要抓緊制訂。小城鎮(zhèn)規(guī)劃一般包括城鎮(zhèn)化發(fā)展速度、縣（市）域城鎮(zhèn)體系、城鎮(zhèn)自身建設(shè)等方面內(nèi)容。

城鎮(zhèn)化整體速度目標(biāo)多出自省一級。

全面制訂分層次的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是近期省、市、縣級政府發(fā)展小城鎮(zhèn)工作的重點。規(guī)劃中具有共性的特點：一是從省一級到一般鎮(zhèn)，4－5個層次都強(qiáng)調(diào)各自的整體性，層層規(guī)劃；二是把擴(kuò)大建成區(qū)規(guī)模作為一項重要內(nèi)容；三是對城鎮(zhèn)街區(qū)設(shè)施和建筑物布局規(guī)劃較細(xì)，涉及社會發(fā)展內(nèi)容時比較籠統(tǒng)；四是有模仿大城市格局的傾向，對聯(lián)系本地及本鎮(zhèn)的特點、條件重視不夠。

各地提出的規(guī)劃原則和經(jīng)驗主要有：第一，建設(shè)要有章法，“統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局、科學(xué)論證、綜合開發(fā)、配套建設(shè)”。

第二，不留歷史遺憾，“高起點規(guī)劃，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，高效能管理”。

第三，加強(qiáng)后續(xù)管理，“規(guī)劃一張圖，審批一支筆，建設(shè)一盤棋，管理一個法”。鎮(zhèn)域規(guī)劃不僅包括城鎮(zhèn)，也包括農(nóng)村，如村莊布點規(guī)劃、農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃等。

第四，在實施規(guī)劃方面，一是機(jī)制創(chuàng)新，提出“設(shè)施共建，資源共享，環(huán)境共?！钡脑瓌t，面向社會籌集建設(shè)資金。二是量化指標(biāo)。三是突出領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

相關(guān)的思考：一是應(yīng)防止規(guī)劃工作和小城鎮(zhèn)的發(fā)展速度脫節(jié)。各地的經(jīng)濟(jì)水平差異很大，規(guī)劃過遲和過粗固然不行，超前和貪大求全的傾向也需注意。首先，政府部門可能為追求政績產(chǎn)生浮夸，有的鎮(zhèn)建成區(qū)僅有1萬多人，規(guī)劃面積達(dá)到15平方公里。鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間還產(chǎn)生攀比，經(jīng)濟(jì)實力雄厚的小城鎮(zhèn)，熱衷于規(guī)劃建設(shè)投資數(shù)千萬元的體育館、學(xué)校、公園和投資上億元的醫(yī)院，但由于人口規(guī)模過小，很難充分利用。山東省某鎮(zhèn)醫(yī)院日門診量最少時僅8人次。其次，難免浪費財力。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，規(guī)劃完成后即束之高閣，幾年后再重新做過，而僅一個沙盤即需20萬元。再者，以縣域為單位規(guī)劃城鎮(zhèn)布局，缺少宏觀合理性，大縣重點規(guī)劃發(fā)展3－6個鎮(zhèn)，小縣發(fā)展1－3個鎮(zhèn)的設(shè)計往往脫離了生產(chǎn)要素集聚和流動的客觀要求。最后，預(yù)留的發(fā)展空間普遍偏少。

二是應(yīng)注意政府行為過度的問題。首先要防止急功近利傾向，目前由新規(guī)劃引起的大拆大建比較多，背離了城鎮(zhèn)發(fā)展的漸近性規(guī)律。其次要防止新增政企不分弊端，小城鎮(zhèn)建設(shè)引入市場機(jī)制時涉及較多公共部門，還需要抓緊事業(yè)單位的配套改革。再次要減少政出多門現(xiàn)象，目前土地、交通、電力、郵電、市政等管理部門往往缺少協(xié)調(diào)。

三是城鎮(zhèn)規(guī)劃需要更好地體現(xiàn)法治原則。首先，規(guī)劃中切實提高科學(xué)技術(shù)規(guī)范的地位和約束力。其次，重視規(guī)劃的法律穩(wěn)定性，避免一換班子就換規(guī)劃的體制弊端。再次，除了倡導(dǎo)專家論證制度外，還需要有來自社會的意見渠道和民主監(jiān)督機(jī)制，以防范專家意見受制于部門利益。增加公開性也有助于使規(guī)劃獲得居民的廣泛支持。九屆人大四次會議期間,有代表提出,要用民主的觀點建設(shè)小城鎮(zhèn)。

深化戶籍制度和土地管理制度改革

小城鎮(zhèn)的興起是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會變革的一個大趨勢。部分農(nóng)民脫離土地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，既是追求自身利益的理性選擇，又起到溝通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)，加快農(nóng)村發(fā)展的作用。1999年全國農(nóng)村從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人數(shù)已達(dá)到1.38億人，占農(nóng)村勞力比重為29％左右。為了吸引他們進(jìn)入城鎮(zhèn)，各地從實際出發(fā)，進(jìn)行制度改革和試驗。有些新的制度已醞釀成熟，正在陸續(xù)出臺。

1.戶籍制度和相關(guān)的福利制度、計劃生育制度的調(diào)整。1997年6月國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部的《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案和關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度意見的通知》，放寬了農(nóng)民移居小城鎮(zhèn)的限制條件。在兩年期間，試點鎮(zhèn)共辦理小城鎮(zhèn)戶口54.4萬人，平均每鎮(zhèn)1400余人。戶籍改革確立的主要原則：一是堅持自愿；二是以戶為單位；三是嚴(yán)格把握落戶條件和審批程序。農(nóng)民落戶小城鎮(zhèn)的基本條件是:在城鎮(zhèn)有合法固定住所；有穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源。有些地方還要求居住期滿一年或兩年。各省抓的試點鎮(zhèn)戶籍改革也已經(jīng)鋪開,例如浙江省”九五”期間共有40余萬農(nóng)民轉(zhuǎn)為小城鎮(zhèn)戶口。

農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的主要方式，一種是被劃入城鎮(zhèn)建成區(qū)或城市近郊區(qū)的村莊，凡符合條件的村民一次性集中轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口；大致包括三種戶型：本地農(nóng)戶、自理口糧戶、外來的長期暫住戶。第二種是農(nóng)民家庭自發(fā)遷移落戶到小城鎮(zhèn)。在政策操作上，有三種劃分：投資性、技術(shù)性和勞務(wù)性的移居。投資性移居在東部地區(qū)的條件一般是投資10萬元以上或購買商品房80平方米建筑面積以上，可以辦理本人及隨同生活的直系親屬戶口遷移。技術(shù)移居一般是指具有大專以上學(xué)歷的人員，在本地就業(yè)者可以優(yōu)先落戶。勞務(wù)移居方面，本地人（本縣、市）和外來農(nóng)戶受到不同對待。目前，各地政府對吸引本地農(nóng)戶進(jìn)入小城鎮(zhèn)比較積極，因為有利于提高當(dāng)?shù)厝司杖胨?。在收取落戶費或增容費方面情況不一，2000年后省一級的戶籍改革文件一般都規(guī)定取消落戶小城鎮(zhèn)的收費，但仍有不少縣（市）在辦理小城鎮(zhèn)戶口時繼續(xù)收取或變相收取增容費。

農(nóng)民落戶小城鎮(zhèn)后，按有關(guān)文件規(guī)定可享受與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民相同的福利待遇。包括子女就近入學(xué)不得加收費用；符合條件參軍者享受城鎮(zhèn)戶口軍人優(yōu)撫待遇；在企業(yè)招工時有相同就業(yè)機(jī)會;失業(yè)者享受失業(yè)風(fēng)險津貼和最低生活保障待遇等。但由于小城鎮(zhèn)的社會保障項目普遍不全，實際上更接近農(nóng)村以家庭保障為主的狀況，所以小城鎮(zhèn)戶口附帶的福利很少。近年有些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好的小城鎮(zhèn)開展了某些社會保障項目。

農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口以后，多數(shù)地方在計劃生育政策上規(guī)定了一個過渡期，有條件地執(zhí)行原在農(nóng)村的生育指標(biāo)。也有的地方規(guī)定農(nóng)民落戶小城鎮(zhèn)后原計劃生育政策不變。

相關(guān)的思考：一是小城鎮(zhèn)戶籍作為介于鄉(xiāng)村與城市之間的過渡，還是等同于的城市戶籍制度？一些地、縣級城市已出臺新的戶改措施，還有的城市在醞釀以身份證管理取代戶籍制度。如果想讓小城鎮(zhèn)加快人口聚集，似應(yīng)有比城市更低的門檻。

二是隨著戶籍管制放松和城市社會福利的減少，有相當(dāng)部分農(nóng)民尤其是城郊農(nóng)民不愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，以使承包地、宅基地和“二胎指標(biāo)”更為保險，如何用利益機(jī)制引導(dǎo)這部分農(nóng)民脫離農(nóng)村，是一個現(xiàn)實難題。

三是跨省流動人口中打工者占大多數(shù)，但是小城鎮(zhèn)對外地勞務(wù)移民基本未開放。“固定職業(yè)和住所”的條件若在操作中不加放寬，取消居住年限和數(shù)量指標(biāo)沒有多大實際意義。能否實現(xiàn)普通民工的遷移是小城鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)鍵因素。

2．農(nóng)民承包土地流轉(zhuǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)用地制度的調(diào)整。盡管原戶籍改革試點政策規(guī)定進(jìn)鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民不再保留原承包地和宅基地，實際上多數(shù)小城鎮(zhèn)戶籍改革都作了變通：務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民落戶小城鎮(zhèn)，原承包土地使用權(quán)可以保留不變，允許自由轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包或轉(zhuǎn)租，同時承擔(dān)相應(yīng)農(nóng)業(yè)義務(wù)。對本人要求放棄的土地，由村委會收回，原農(nóng)戶也不再承擔(dān)農(nóng)業(yè)義務(wù)。進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)戶原有的宅基地也予保留,有些地方允許農(nóng)民帶退宅還耕指標(biāo)進(jìn)入小城鎮(zhèn)，置換一定的住宅面積。新的政策精神肯定了上述做法，即原農(nóng)戶可以保留土地使用權(quán)并允許流轉(zhuǎn)。

小城鎮(zhèn)建設(shè)

結(jié)束

本文標(biāo)簽

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