浙江小城鎮(zhèn)發(fā)展：問題、原因和對策

湖北自考網(wǎng) 來源：時間：2005-11-09 00:00:00

浙江小城鎮(zhèn)發(fā)展：問題、原因和對策

2001-05-11

小城鎮(zhèn)是現(xiàn)代化城市體系的重要組成部分。研究探討浙江小城鎮(zhèn)發(fā)展中的問題、原因和對策，對加快推進(jìn)浙江城市化進(jìn)程，探索有浙江特色的城市化道路，具有重要意義。

現(xiàn)狀和問題

改革開放20年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起和專業(yè)市場的迅猛發(fā)展，不僅推動了浙江農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，形成了具有比較優(yōu)勢的區(qū)域特色經(jīng)濟(jì)，而且也促進(jìn)了農(nóng)村小城鎮(zhèn)的快速發(fā)展，推進(jìn)了農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程。到1999年底，全省已有建制鎮(zhèn)1006個，比1978年的167個增加近6倍；城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到35%，比1978年的14%提高了21個百分點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計，以小城鎮(zhèn)為主導(dǎo)的縣域經(jīng)濟(jì)總收入、上交國家稅收和財政收入均占全省80%以上。小城鎮(zhèn)已經(jīng)成為浙江農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中心、產(chǎn)品加工和集散的中心、務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民集聚的中心，成為浙江農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要載體和重要支撐。然而，由于歷史等多方面的原因，浙江小城鎮(zhèn)在發(fā)展中缺乏相應(yīng)的政策引導(dǎo)，存在一些亟待研究和解決的問題。主要表現(xiàn)在：

1．城鎮(zhèn)規(guī)模偏小。據(jù)第一次全省農(nóng)業(yè)普查，縣城以下建制鎮(zhèn)建成區(qū)平均占地面積1.86平方公里，平均人口4984人，其中非農(nóng)業(yè)人口2270人。規(guī)劃區(qū)人口在1萬以下的建制鎮(zhèn)占總數(shù)的80%，規(guī)劃區(qū)人口在0.5萬以下的占總數(shù)的53%。從第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施所需人口規(guī)模5萬-10萬人看，城鎮(zhèn)規(guī)模明顯偏小。

2．城鎮(zhèn)布局過密、過散。由于城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)不合理，建制鎮(zhèn)數(shù)量過多，造成小城鎮(zhèn)分布過密、過散。杭嘉湖平原、寧紹平原城鎮(zhèn)間平均間距只有5-6公里，而從溫州龍灣區(qū)狀元鎮(zhèn)到瑞安市城關(guān)鎮(zhèn)104國道線不到50公里，就分布了近20個小城鎮(zhèn)，平均間距只有3公里。

3．城鎮(zhèn)建設(shè)水平低，品位不高。主要表現(xiàn)在：（1）不少城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，缺乏相應(yīng)的水、電、路和環(huán)衛(wèi)等配套設(shè)施。據(jù)浙江省體改委對全省59個縣（市、區(qū)）的69個小城鎮(zhèn)調(diào)查分析，仍有不低于調(diào)查數(shù)1/6左右的小城鎮(zhèn)，基礎(chǔ)與公共設(shè)施建設(shè)滯后于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，生產(chǎn)、生活區(qū)混雜，道路狹窄，鎮(zhèn)貌依舊。（2）缺少城鎮(zhèn)建設(shè)系統(tǒng)規(guī)劃，不重視特色設(shè)計。許多城鎮(zhèn)的街景設(shè)計、重要地段和重要建筑物的設(shè)計都十分單調(diào)，品位不高。（3）開發(fā)建設(shè)方式落后。許多城鎮(zhèn)仍以分散零星建設(shè)為主，綜合開發(fā)率低，整體環(huán)境差。

4．城鎮(zhèn)功能弱，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的拉動力、整合力不強(qiáng)。由于城鎮(zhèn)規(guī)模小，金融、信息、技術(shù)等方面的服務(wù)水平低，生產(chǎn)要素市場發(fā)育不足，使小城鎮(zhèn)在人才、資金的引進(jìn)，產(chǎn)品技術(shù)的更新，產(chǎn)業(yè)升級等方面都受到很大的限制，影響了小城鎮(zhèn)功能的提高。

政策體制原因

造成上述問題的原因是多方面的，有的是由于發(fā)展初期受客觀條件所限，有其歷史必然性，但主要還是政策環(huán)境和體制性矛盾。

1．政府宏觀調(diào)控、規(guī)范指導(dǎo)力度不夠。許多地方對發(fā)展農(nóng)村小城鎮(zhèn)的重要性認(rèn)識不足，沒有把這項工作擺上應(yīng)有的位置。對小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策、農(nóng)村城鎮(zhèn)化演進(jìn)規(guī)律和城鎮(zhèn)規(guī)劃工作等缺乏研究和重視，同時不少地方區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃尚未正式開展，致使城鎮(zhèn)間在布局、規(guī)模、職能和發(fā)展方向等方面缺乏宏觀調(diào)控和協(xié)調(diào)。

2．行政區(qū)劃與城鎮(zhèn)發(fā)展不相適應(yīng)。目前建制鎮(zhèn)主要以行政職能劃分地域，造成城鎮(zhèn)空間布局不合理，重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)，同時城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)無法達(dá)到最低的人口規(guī)模，要素集聚能力差，造成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的浪費(fèi)。行政區(qū)劃不合理現(xiàn)象，不僅在縣（域）范圍內(nèi)存在，在縣（市）域間也有這種情況。行政區(qū)劃的不合理，給政府調(diào)控與協(xié)調(diào)造成困難，制約了城鎮(zhèn)的發(fā)展和功能的提高，也制約了生產(chǎn)要素集聚和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3．建制鎮(zhèn)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)偏低。目前國家規(guī)定的建制鎮(zhèn)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)為鄉(xiāng)政府駐地非農(nóng)業(yè)人口在2000人以上或占全鄉(xiāng)總?cè)丝?0%以上。因標(biāo)準(zhǔn)偏低，使得建制鎮(zhèn)數(shù)增長過快。由于新設(shè)建制鎮(zhèn)并非由上一級中心城鎮(zhèn)的功能擴(kuò)散發(fā)展起來，所屬農(nóng)村人口和產(chǎn)業(yè)的集聚與轉(zhuǎn)移仍然有限，相當(dāng)一部分建制鎮(zhèn)的設(shè)置只是行政建制意義上的升級，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)仍然薄弱，造成小城鎮(zhèn)規(guī)模偏小、功能較弱，造成了城鎮(zhèn)化表面快速發(fā)展的局面。

4．相關(guān)配套改革滯后。城鎮(zhèn)現(xiàn)有政策體制環(huán)境已日益不能適應(yīng)城鎮(zhèn)進(jìn)一步發(fā)展的需要。主要表現(xiàn)在：（1）城鎮(zhèn)行政管理體制不適應(yīng)。小城鎮(zhèn)存在著"條塊分割，多頭管理"的現(xiàn)象，一些問題條上"管得著，看不見"，而塊上"看得見，管不了"，協(xié)調(diào)解決難。另一方面，城鎮(zhèn)政府自身存在著嚴(yán)重的政企不分、政事不分，導(dǎo)致行政效率不高。（2）城鄉(xiāng)分割的二元體制阻礙了生產(chǎn)要素城鄉(xiāng)間的自由流動。如戶籍政策、勞動就業(yè)和社會福利等方面的制度壁壘制約了農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移。（3）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制和土地使用制度創(chuàng)新滯后，致使離開農(nóng)業(yè)的農(nóng)民"棄土"動力不足，"兩棲"現(xiàn)象較為普遍。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制不順、城鎮(zhèn)社會保障體系不健全和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革滯后等，都影響了生產(chǎn)要素向小城鎮(zhèn)集聚。

對策建議

1．做好市縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，優(yōu)先發(fā)展市縣域首位鎮(zhèn)，重點(diǎn)發(fā)展中心鎮(zhèn)，加強(qiáng)對區(qū)域范圍內(nèi)城鎮(zhèn)的宏觀調(diào)控與協(xié)調(diào)。要在市縣域一盤棋的基礎(chǔ)上，突破行政區(qū)劃界線，統(tǒng)籌規(guī)劃城鎮(zhèn)的整體布局。對城鎮(zhèn)密集的區(qū)域，可進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的合理調(diào)整，以經(jīng)濟(jì)區(qū)域代替行政區(qū)域，逐步建立起科學(xué)合理的城鎮(zhèn)空間布局和發(fā)展規(guī)模，使城鎮(zhèn)在空間地域上形成有機(jī)的整體。在現(xiàn)有建制鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上，全省可選擇100-200個鎮(zhèn)重點(diǎn)發(fā)展，爭取到2010年建設(shè)成為鎮(zhèn)區(qū)人口5萬以上、初具規(guī)模的現(xiàn)代化小城鎮(zhèn)。

2．改革城鎮(zhèn)行政管理體制，適當(dāng)擴(kuò)大小城鎮(zhèn)政府管理權(quán)限。按照政企分開、政事分開的原則和"小政府、大服務(wù)"的目標(biāo)，健全完善與小城鎮(zhèn)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)。根據(jù)城鎮(zhèn)發(fā)展的需要，賦予城鎮(zhèn)尤其是市縣域中心鎮(zhèn)在計劃、規(guī)劃、工商和城鎮(zhèn)建設(shè)管理等方面部分縣級管理權(quán)限。按照分稅制原則建立新型的財政分配關(guān)系，從財政體制上為小城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)提供充足的調(diào)控資金。

3．制定和完善有利于小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的土地制度和社會保障制度。這是當(dāng)前小城鎮(zhèn)發(fā)展最緊迫的問題。土地使用制度改革，一方面要從保護(hù)耕地出發(fā)，制定農(nóng)村非農(nóng)用地規(guī)劃，小城鎮(zhèn)發(fā)展要盡量少占耕地。對城鎮(zhèn)發(fā)展確實(shí)需要占用耕地的，要從動態(tài)平衡出發(fā)，給予保證。另一方面，要積極探索農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)后原有承包地和宅基地的流轉(zhuǎn)制度，明確土地流轉(zhuǎn)的途徑和管理方法。與此同時，小城鎮(zhèn)應(yīng)建立健全三大保障體系：一是社會養(yǎng)老保險體系。建立起以社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的個人儲蓄積累式的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。二是社會醫(yī)療保險體系。逐步形成以個人出資為主、集體補(bǔ)助為輔、政府適量投入的農(nóng)村社會醫(yī)療保險制度。三是社會救濟(jì)福利體系。逐步按最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)對民政救濟(jì)對象實(shí)現(xiàn)基本生活保障。

4．加大投融資體制改革，建立多渠道增加小城鎮(zhèn)建設(shè)的投入機(jī)制。在小城鎮(zhèn)建設(shè)中，既要政府增加必要的投資，也要調(diào)動社會各方面力量，建立以集體和個人出資為主，國家、集體、個人和外商共同投資建設(shè)的多元化投資機(jī)制。如土地使用權(quán)有償出讓，房地產(chǎn)商帶資開發(fā)，公用事業(yè)實(shí)行"誰投資、誰經(jīng)營、誰受益"，舊城改造盤活存量，以項目為載體采用股份合作方式直接融資等。

5．根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，合理調(diào)整和提高建制鎮(zhèn)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。建議國家根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，設(shè)置不同的建制鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)。對浙江等沿海省市，應(yīng)提高建制鎮(zhèn)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模至少在1萬人以上。

作者：趙濤來源：浙江經(jīng)濟(jì)

結(jié)束

本文標(biāo)簽

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