淺析城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展下的財政體制改革途徑

摘要：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是解決“三農(nóng)”問題，縮小城鄉(xiāng)差距的重要舉措，但我國現(xiàn)行的財政政策在很大程度上制約著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的協(xié)調(diào)發(fā)展。本文說明了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中財政問題的重要意義，然后具體分析了我國現(xiàn)行財政體制及其弊端，最后提出了改革現(xiàn)行財政體制的對策建議。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 財政體制 公共物品

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中財政問題的重要性
　　城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是指改變“城市工業(yè)、農(nóng)村農(nóng)業(yè)”的二元思維方式，將城市和農(nóng)村的發(fā)展緊密結(jié)合起來，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，全面考慮，樹立工農(nóng)一體化的經(jīng)濟社會發(fā)展思路，以全面實現(xiàn)小康社會為總目標，以發(fā)展的眼光，統(tǒng)籌的思路，解決城市和農(nóng)村存在的問題。黨的十六大報告指出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會的重大任務(wù)”。黨的十六屆三中全會也將“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”放在“五統(tǒng)籌”的第一位，可見統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮全面建設(shè)小康社會的重要舉措。
　　新中國成立之初，我國面臨著鞏固政權(quán)、發(fā)展工業(yè)的緊迫任務(wù)，需要巨額資本投入，在這一特殊歷史背景下，其結(jié)果只能導(dǎo)致計劃經(jīng)濟體制，以高度集中的資源配置制度，強化政權(quán)的經(jīng)濟能力，實現(xiàn)經(jīng)濟跳躍。但是，“傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟以人為方式推進工業(yè)化進程，其實質(zhì)是工業(yè)剝削農(nóng)業(yè)”（何帆，1998），據(jù)測算，僅僅國家通過工業(yè)產(chǎn)業(yè)價格“剪刀差”政策剝奪農(nóng)民的權(quán)益每年就有200億元左右。計劃經(jīng)濟體制實現(xiàn)的結(jié)果，國家的經(jīng)濟能力僅僅能夠安排少數(shù)人（市民）在城市先進部門就業(yè)，僅僅能夠建立少數(shù)人（市民）的福利保障體系。這便是我國“城鄉(xiāng)分治”治國方略起源的財政根源。
　　計劃經(jīng)濟體制和“城鄉(xiāng)分治”治國方略一旦起步，農(nóng)村落后于城市便成為必然，城鄉(xiāng)差別不但不會縮小反而逐步擴大。近年來，“城鄉(xiāng)分治”問題雖然受到政府重視，但由于舊的財政體制和政策壁壘的極大慣性，偏向工業(yè)和城市的經(jīng)濟社會政策并沒有得到完全的矯正，國民收入分配再分配仍向工業(yè)和城市傾斜。
　　我國長期以來的“城鄉(xiāng)分治”局面，其主觀原因在于長期的經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略及社會經(jīng)濟資源人為配置的城市偏好、工業(yè)偏好和市民優(yōu)先。其根本原因是由于國家長期實施“城鄉(xiāng)分治”（不統(tǒng)籌）政策，其深層邏輯又是財政問題。
　　現(xiàn)行的財政政策已經(jīng)成為一種體制性障礙，城鄉(xiāng)分割的財政體制極大的挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，嚴重影響了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，在很大程度上制約著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的協(xié)調(diào)發(fā)展。前財政部長項懷誠曾經(jīng)告誡：“要善于從財政觀察全局，從全局貫徹財政，從經(jīng)濟和社會發(fā)展全局中研究和把握財政問題，發(fā)揮財政的導(dǎo)向和點睛作用”（項懷誠，1999）。因此，只有統(tǒng)一城鄉(xiāng)財政體制才能打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，切實保護農(nóng)民的自身利益，保障農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的快速發(fā)展，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，本文將從財政政策的角度分析探討改革城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的財政體制。
　　現(xiàn)行財政體制及其弊端
　　自改革開放以來，我國城鄉(xiāng)都有了不同程度的發(fā)展，城鄉(xiāng)經(jīng)濟快速增長，城鄉(xiāng)人均收入水平不斷提高，但是這種城鄉(xiāng)“二元社會經(jīng)濟”結(jié)構(gòu)的根基并沒有徹底動搖，總體上看城鄉(xiāng)仍是分離的。從目前看，城鄉(xiāng)差別的財政政策是形成城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的重要因素，其不可避免的存在一系列弊端：
　　縣鄉(xiāng)財政困難抑制了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的協(xié)調(diào)發(fā)展
　　在農(nóng)業(yè)稅還是地方財政收入主要來源的今天， 農(nóng)業(yè)稅減免對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入沖擊是很大的，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的發(fā)揮必須建立在一定財政基礎(chǔ)上。隨著農(nóng)業(yè)稅的減免，本來就不寬裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就更加捉襟見肘，地方財政出現(xiàn)缺口，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力過大。雖然中央政府會轉(zhuǎn)移支付一部分，但是由于中央轉(zhuǎn)移支付的金額與地方農(nóng)業(yè)稅減收部分之間往往存在一定數(shù)量的差額，而這部分差額需要靠地方自行消化吸收。對于經(jīng)濟發(fā)達省份來說，他們完全具備消化吸收這一差額的能力，而對于地方財政原本就比較困難的省份來說，則需要政府通過精簡機構(gòu)、開源節(jié)流等手段來克服這種財政困難，其難度可想而知。這就勢必會減少對農(nóng)村公共物品和服務(wù)的投入，最終受損害的還是農(nóng)民。在這種環(huán)境下，縮小城鄉(xiāng)差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展無從談起。
不合理的現(xiàn)行財政體制制約著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展
　　我國城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給機制是完全不一樣的。城市公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給由國家或各級政府供給，如教育、道路、環(huán)境、衛(wèi)生等等，城市居民自然地享受了政府提供的各種公共產(chǎn)品和服務(wù)。然而在農(nóng)村，政府對公共產(chǎn)品的供給責(zé)任劃分不盡合理。除大型水利建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造等外，國家把地方建設(shè)的任務(wù)也交給縣鄉(xiāng)政府，不再通過撥款加以支持。此外，中央政府把有些事權(quán)下放得過低，又沒有給予足夠的轉(zhuǎn)移支付，如基礎(chǔ)教育、鄉(xiāng)村道路建設(shè)等項目本應(yīng)是國家的事，應(yīng)由國家財政來承擔(dān)其發(fā)展的資金需要，但由于城鄉(xiāng)分割的體制，最終是由農(nóng)民負擔(dān)。
　　中央稅與地方稅結(jié)構(gòu)不合理，上級政府集中了過多的收入，預(yù)算內(nèi)收入不能滿足基層政府的基本需要，國家不得不允許基層政府通過稅外收費籌集資金。原應(yīng)由財政預(yù)算負擔(dān)的鄉(xiāng)村教育、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、道路建設(shè)等公共事業(yè)，都通過征收鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、教育集資費或義務(wù)工解決，甚至一些行政人員的工資也要自籌資金解決。這都無疑大大加重了農(nóng)村的財政性負擔(dān)。
城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給政策的差異性加大了城鄉(xiāng)差距
　　目前我國城市公共產(chǎn)品基本上由國家免費供應(yīng)，而農(nóng)村公共產(chǎn)品卻要農(nóng)民自己解決，主要體現(xiàn)在：
　　財政對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)投入明顯不足，而且出現(xiàn)相對下降的趨勢。從1978—2003年，農(nóng)業(yè)支出占國家財政支出的比重由13.43%下降到7.12%，財政支出中支農(nóng)資金的比重由6.86%下降到4.60% . 1996-2003年，財政支農(nóng)資金占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重平均為6.7，低于發(fā)展中國家10%—12%的水平，更低于發(fā)達國家30%—50%的水平。
城鎮(zhèn)居民基本上免費享受財政投資或補貼的各種公共設(shè)施和社會保障，如發(fā)達的交通、便利的通訊、完善的醫(yī)療衛(wèi)生體育文化教育體系等，而農(nóng)民主要靠自己來解決農(nóng)村公共產(chǎn)品的供應(yīng)，自己承擔(dān)養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等費用。政府轉(zhuǎn)移支付中很大部分用于維持城鎮(zhèn)下崗人員的生活水平及補貼相關(guān)企業(yè)的虧損上，農(nóng)民同樣幾乎享受不到同等待遇。
　　由此可以看出，這種城鄉(xiāng)分割的二元財政體制已經(jīng)到了非改革不可的時候了，也到了需要城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵時刻了。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展首先需要對城鄉(xiāng)二元財政體制進行徹底改革和制度創(chuàng)新。
　　改革現(xiàn)行財政體制的若干建議
　　統(tǒng)籌城鄉(xiāng)財政體制是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的客觀要求。在這一過程中，一方面要繼續(xù)加大財政轉(zhuǎn)移支付力度；另一方面要改革現(xiàn)行的財政體制，明確中央和地方政府的責(zé)任，加大對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入力度，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。
　　進一步完善現(xiàn)行的農(nóng)村公共財政體制
　　分清市、縣、鄉(xiāng)各級政府的事權(quán)。合理劃分職能，明確劃定各級財政的支出范圍，并以此為依據(jù)賦予其履行職責(zé)必須的收入來源。我國目前正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，政府職能也正在調(diào)整，具體事權(quán)的劃分需要一個不斷完善的過程。要逐步調(diào)整和完善縣鄉(xiāng)財政管理體制，合理劃分財權(quán)和事權(quán)，做到事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合、責(zé)權(quán)利相統(tǒng)

一。根據(jù)事權(quán)核定所需財力，本身財力不足的，上級財政應(yīng)給予補助；科學(xué)確定分稅范圍和共享稅分成比例，適當擴大地方政府財權(quán)，使其財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一，以提高農(nóng)村基層財政自給率，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有充足的財力來提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。
　　加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，積極改革縣鄉(xiāng)財政體制
　　加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉(zhuǎn)移支付力度，使財力分配適度向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政傾斜，從根本上解決農(nóng)村公共開支不足的問題，以達到杜絕農(nóng)村稅外收費泛濫，減輕農(nóng)民負擔(dān)的目的。去年中央財政專門安排150億元，用于對財政困難縣鄉(xiāng)政府增加縣鄉(xiāng)稅收收入和省市級政府增加對財政困難縣財力性轉(zhuǎn)移支付、縣鄉(xiāng)政府精簡機構(gòu)和人員、產(chǎn)糧大縣等給予獎勵；對以前緩解縣鄉(xiāng)財政困難工作做得好的地區(qū)給予補助。加大對轉(zhuǎn)移支付資金的管理力度，做到專款專用、嚴禁截留挪用。此外，應(yīng)積極推行縣鄉(xiāng)財政體制改革，創(chuàng)造縣鄉(xiāng)財政解困的體制環(huán)境。本著“多予少取、放水養(yǎng)魚”的原則，多把財力留給基層，給縣鄉(xiāng)“休養(yǎng)生息”的機會，要按照精簡高效的原則對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行必要的撤并，試行“鄉(xiāng)財縣管”，大規(guī)模壓縮財政供養(yǎng)人員，防止因龐大的行政經(jīng)費支出而加重農(nóng)民的負擔(dān)。
建立城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給體系
　　要調(diào)整政府公共支出政策，加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投資力度：要增加財政支農(nóng)資金的投入，確保財政支農(nóng)資金增長速度不低于財政支出增長速度，要調(diào)整財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)，加大農(nóng)村和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，既靠國家，又要靠農(nóng)民自己，實行責(zé)任分攤。小型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施由農(nóng)民自籌資金解決；中型以上的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施由地方政府立項審核，財政根據(jù)建設(shè)規(guī)模大小按投資總額的一定比例給予補貼。要加大中央財政對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入力度，貫徹執(zhí)行九年義務(wù)教育。從去年開始我國已經(jīng)實施“兩免一補”政策，對農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困生免書本費、免雜費和補助寄宿生生活費，惠及中西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困生約3000萬名，占中西部農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)生人數(shù)的26%.除此之外，我們還應(yīng)積極構(gòu)建完善的農(nóng)村公共衛(wèi)生體系，建立農(nóng)村衛(wèi)生專項轉(zhuǎn)移支付制度，保證農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)的投入。
　　要構(gòu)建多元化公共產(chǎn)品供給體制。農(nóng)村純公共產(chǎn)品由政府公共提供。如大型骨干水利工程、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、農(nóng)村道路建設(shè)以及全國性的農(nóng)業(yè)病蟲害防治等，由于其只有外部收益而沒有內(nèi)部收益，屬于純公共產(chǎn)品的范疇，適合于政府公共提供。但政府提供并不是說這些產(chǎn)品一定要由政府部門生產(chǎn)，政府可以通過合同的形式引進私人投資或直接交由私人生產(chǎn)，然后再由政府購買。
　　農(nóng)村準公共產(chǎn)品應(yīng)該按照政府補貼和私人投資相結(jié)合的方式由政府和農(nóng)民個人共同提供。如地區(qū)性的農(nóng)業(yè)病蟲害防治、中小型水利工程、農(nóng)業(yè)科技教育、農(nóng)技推廣和農(nóng)業(yè)機械推廣等，通常既有社會受益，又有生產(chǎn)者個